中国的PPP时代 ——PPP详解与实操分析

介绍了PPP项目的发展背景、发展历程及我国大力推行PPP的背景,并总结了我国PPP项目从中央到地方的一些政策法规,还有PPP在实际选择中的风险及应对技巧。
1、PPP发展背景2、PPP起源、定义与原则
3、PPP分类4、PPP的基本框架和相关参与方
5、我国PPP发展历程6、我国大力推行PPP的背景
7、操作流程图8、政府补偿方式
9、国家与地方落实PPP的政策发文(部分)10、当前PPP模式的实质
11、PPP项目流程12、PPP项目实例
13、PPP发展的现实意义 
今日话题北方创业控股集团执行副总裁 园林PPP中心总监 刘海源

PPP发展背景


李克强总理政府工作报告再次提到PPP模式

3月5日上午9时,第十二届全国人民代表大会第五次会议在人民大会堂开幕,听取和审议国务院总理李克强关于政府工作的报告。李克强总理作政府工作报告再次提到“政府与社会资本合作(PPP模式)。

“政府工作报告:积极扩大有效投资。引导资金更多投向补短板、调结构、促创新、惠民生的领域。今年要完成铁路建设投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元,再开工15项重大水利工程,继续加强轨道交通、民用航空、电信基础设施等重大项目建设。中央预算内投资安排5076亿元。落实和完善促进民间投资的政策措施。深化政府和社会资本合作,完善相关价格、税费等优惠政策,政府要带头讲诚信,决不能随意改变约定,决不能“新官不理旧账”。

总的来看中国经济整体呈下行趋势,加快推进PPP模式是体现国家经济制度正面效应的具体体现,也是全面深化改革对混合所有制机制创新的重要推手。PPP的基本概念是:公共工程领域政府与非政府主体共赢式的合作供给模式。

实践中的发展:

新公共管理运动、新兴经济体转轨发展与发达经济体的进一步创新发展。风险共担、利益共享、绩效升级:PPP是制度的伟大创新:从融资,到管理,到治理模式。

PPP有重要的正面效应:

首先,PPP的正面效应体现为:从政府主体角度看,减少财政支出的压力,提高财政资金主体使用绩效和政府履职能力。

其次,与PPP这样的机制创新相对应,我们的社会公众可以得到收益和实惠,即从资金使用“以人为本”这样一个角度表现出来的性价比、综合绩效的提高。

(“1+1+1>3”的机制)

PPP起源、定义与原则

PPP起源:

随着项目融资的发展,英国政府最早于1982年提出,运用于城市公共基础设施的建设、运营或管理,由政府与私营商签订长期协议,授权私营商代替政府向公众提供公共服务

PPP定义:

政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership)

各级政府依法选择社会资本,与之签订特许经营协议,授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设&经营或者经营特定基础设施和公用事业,提供公共产品或者公共服务的活动

财金113号文明确说明,本级政府所属融资平台公司及控股国有企业不属于社会资本

PPP实施原则:

政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢(财金76号文)

PPP分类

从项目财务可行性角度分类:

类型基本定义行业类别  
经营性项目项目有盈利能力,且足以覆盖成本污水处理厂、自来水厂、高速公路等
准经营性项目项目有收入,但不足以覆盖投资与运营成本轨道交通、旅游开发等
非经营性项目项目本身完全没有收入,但有社会需求,需由政府承担投资与运营支出市政工程园林绿化、生态环保等
项目识别原则: 具备一定规模、需求长期稳定(财金113号文)

PPP按模式分类:

PPP按模式分类/
PPP按模式分类

PPP按模式分类可分为传统采购、服务外包、TOT、BTO、BOT、ROT、BOO、完全私有化;从前到后依次投资人承担责任小,政府承担责任大逐渐转变到投资人承担责任逐渐增大、政府承担责任逐渐变小;

TOT是英文Transfer-Operate-Transfer的缩写,即移交——经营——移交。TOT方式是国际上较为流行的一种项目融资方式,通常是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权或经营权,有偿转让给投资人,由其进行运营管理;投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报,双方合约期满之后,投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融资方式。

BTO(Build-Transfer-Operate,建设-移交-运营)是指民营机构为水务设施融资并负责其建设,完工后即将设施所有权(注意实体资产仍由民营机构占有)移交给政府方;随后政府方再授予该民营机构经营该设施的长期合同,使其通过向用户收费,收回投资并获得合理回报。

BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写,通常直译为“建设-经营-转让”。这种译法直截了当,但不能反映BOT的实质。BOT 实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式,以政府和私人机构之间达成协议为前提,由政府向私人机构颁布特许,允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。

ROT即重构-运营-移交。采取“政府购买服务、医院重组重构”的模式,探索“管办分离”。

BOO模式即建设一一拥有一一经营,承包商根据政府赋予的特许权,建设并经营某项产业项目,但是并不将此项基础产业项目移交给公共部门。

PPP的基本框架和相关参与方

PPP的基本框架/
PPP的基本框架

PPP的基本框架

1、运作主体的确立——设立PPP项目公司;

2、收益保障——项目经营收益、政府运营补贴补、政府服务购买;

3、项目再融资方式——特许经营权融资,信贷融资、保险、基金等;

4、市场风险或购买方风险分担机制——采用诸如最小供应量、最低购买量、保证交通流量、竞争性项目附条件、审批限制等;

5、价格机制,调价规则;

6、特许经营协议——指定特许经营范围、期限、权利内容,在特许经营投资人需要时政府及时排除行使权利的障碍的义务;

7、股东权利转让限制——建立灵活的、便于后期转让的投资结构;

8、特许经营期末资产处置方式;

9、监管安排;

PPP相关参与方

PPP的基本框架/
PPP的基本框架

我国PPP发展历程

我国PPP发展的大概分为三个阶段

第一阶段,自20世纪80年代中期,以BOT为代表的PPP模式,被引入中国电厂等基础设施领域,主要以外商投资BOT项目为主。主要有:深圳沙角B电厂BOT项目、四川成都自来水六厂BOT项目、广西来宾B电厂BOT项目等。

第二阶段,自北京奥运会及配套项目建设和2004年原建设部推行的市政公用事业的特许经营始,外国企业、国企和民营企业等均大量参与,以BOT和TOT为主。主要有:国家体育场(鸟巢)、北京地铁4号线、浦东自来水厂股权转让等PPP项目。

第三阶段,始于国务院2010年5月发布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》;2014年发改委、财政部大力推动,称为“中国PPP元年”。应用范围不断扩大,如新型城镇化、智慧城市、公立医院、园林绿化和农村等PPP项目。

按时间节点,我国PPP发展的历程介绍

1、2013年11月 十八届三中全会提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营.在市场资源配置过程中发挥决定性作用。

2、2014年4月30日 关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见。加快发展混合所有制经济。推进国有企业股权多元化改革,政府和社会资本合作机制。

3、2014年5月 财政部正式成立PPP工作领导小组。

4、2014年8月31日 预算法建立跨年度预算平衡机制、实现中长期财政规划管理。为实现长周期的PPP项目铺平了道路。

5、2014年9月21日 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见(国发[2014]43号)通过推广使用政府与社会资本合作模式,加快建立规范的地方政府举债融资机制。

6、2014年9月23日 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金[2014]76号)为PPP提供更有利的财政支持。

7、2014年10月23日 地方政府存量债务预算管理清理甄别办法(财预[2014]351号)认真甄别筛选融资平台公司存量项目。对适宜开展PPP模式的项目进行大力推广。

8、2014年10月24日 国务院常务会议上,李克强总理表示将积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式。

9、2014年10月28日 APEC财长会议上正式宣布财政部成立PPP中心。

10、2014年11月26日 国务院创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见。(国发[2014]60号)

10、2014年11月29日 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(财金[2014]112号)

11、2014年11月30日 关于印发政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知(财金[2014]113号)

12、2014年12月4日 财政部公布首批30个政府和社会资本合作模式(PPP)示范项目,总投资额1800亿元。

13、2015年上半年 各地纷纷成立PPP中心,全面推广PPP项目。各省市陆续推出首批示范项目。发改委财政部相继出台更为详尽的项目指导意见和合同管理细则。

14、2015年9月 关于第二批政府和社会资本合作示范项目的通知。公布了第二批206个PPP示范项目,总投资额6589亿元。

15、2016年5月-9月 财政部、发改委发布《关于进一步共同 做好政府和社会资本合作 (PPP)有关工作的 通知》。财政部发布《政府和社会资本合作项目 财政管理办法》(征求意见稿),明确关于PPP 项目“真伪”、项目融资和监管 。

16、2016年10月 住建部、发改委、财政部、国土资源 部和央行发布《关于进一步鼓励和引 导民间资本进入城市供水、燃气、供 热、污水和垃圾处理行业的意见》。发改委发布《传统基础设施领域实施 政府和社会资本合作项目工作导则》。

17、2016年12月 证监会和发改委联合发布《关于 推进传统基础设施领域政府和社 会资本合作( PPP)项目资产证 券化相关工作的通知》

我国大力推行PPP的背景 

提供公共产品或者公共服务的终极责任是政府,传统模式下资金来源是政府财政和政府/平台公司债务。

资金来源受限:2014年10月国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称国发2014年43号文),明确了地方政府举债融资方式仅限于:政府发债和PPP两种方式,地方融资平台现有的通过银行贷款、信托、发债等方式进行融资的功能基本丧失。

公共服务需求巨大:2015年我国基础设施投资额将达13.55万亿元左右,其中政府参与投资类项目投资额约8.57万亿元。

2015年8.57万亿的政府参与投资类项目的资金筹集中,通过政府发债筹集的规模是有限的,大部分需要依靠PPP进行筹集。


PPP模式下社会资本的引入将打开这个限制,使公共品的潜在需求得以释放,并提高资本管理效率和管理资源效率,从而使得政府、私人部门、社会的价值和利益共同最大化。

由于近期有关PPP政策的出台,PPP的市场规范化直接导致公共品的需求上升。

产生背景----缓解政府债务压力

PPP项目操作流程图

PPP操作流程图
PPP操作流程图-财政部113号文确定

财政部113号文确定

★行业主管部门遴选

★运用定性分析&定量

★编制分析PPP实施方案&可研报告

★风险分配:项目风险社会资本承担;法律&政策&最低需求风险政府承担

★交易架构(回报机制、配套安排等)

★合同体系

★监管架构

★项目实施机构组织

★评审小组由机构和专家五人以上单数构成

★中标结果省级以上指定媒体公告

★社会资本或项目公司负责融资

★政府支付纳入同级财政预算

★项目资产满足性能测试要求

★资产评估机构对移交资产进行评估

★资产&知识产权&相关文档移交

财政承受能力评价-财政部21号文确定

PPP项目财政支出主要包括:股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等

股权投资支出=项目资本金*政府占项目公司股权比例

运营补贴支出

运营补贴支出

风险承担:项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任,如最低需求风险

配套投入:主要有土地征收和整理、配套措施对接、投资补助、贷款贴息等

每一年度全部PPP项目支出额,占一般公共预算支出比例应当不超过10%(我们可以称之为PPP的天花板)。

流程-物有所值评价(VFM)-财政部21号文确定

物有所值评价主要关切内容:

分摊风险,合作共赢(生产经营风险、政治法律风险);

实现全生命周期管理,降低总成本(设计、建设、运营、维护);

通过平滑财政支出,拓宽政府经济发展空间(时间换空间);

实现绩效财政(按量、按质、按绩效付费);

引入公众监督,实行公开透明管理。

流程-合同指南

PPP项目合同指南

国家发改委:政府和社会资本合作项目通用合同指南(发改2724号文公布)

国家财政部:PPP项目合同指南(试行) (财金156号文公布)

流程-示范战略

示范战略

政府补偿方式

补偿项目对象:准经营性项目 非经营性项目

补偿方式:

建设期补偿:以北京地铁4号线为例,项目总投资约153亿元,项目30年的运营收益只能回收约30%的投资,70%投资无法平衡。为弥补缺口,将项目分为AB两部分,A部分主要为洞体等土建工程(107亿元),由政府投资;B部分为车辆和机电设备等与项目运营关联度较高的投资(46亿元),由社会资本投资。

运营期补偿:由政府作为购买方统一采购,并与投资人结算。政府根据运营成本和合理利润确定购买价格,实现社会资本的合理收益。目前,垃圾处理和污泥处理等项目基本上都是采用这一模式。

资源补偿:市政道路和公园等无收入基础设施项目与周边关联地块捆绑开发,用周边土地产生的收益来补贴基础设施项目。

部分环节市场化:合肥市巢湖流域乡镇污水处理厂项目,将36个乡镇小规模污水处理厂的设计、建设和运营部分作为一个项目完成市场化运作,引入专业公司负责实施,投资则由政府另行筹集。

国家及地方落实PPP的政策发文(部分)

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发[2014]43号

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发[2014]60号

财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》【财金[2014]76号】

发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》【发改投资[2014]2724号】

财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》【财金[2014]112号】

财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》【财金[2014]113号】

财政部《关于印发PPP项目财政承受能力论证指引的通知》【财金[2015]21号】

重庆市《关于PPP投融资模式改革的工作方案》(2014)

福建省《关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点的指导意见》(2014)

河南省《关于进一步加强城镇基础设施建设管理工作的实施意见》(2014)

安徽省《安徽省城市基础设施领域PPP模式操作指南》(2014)

湖南省《湖南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》(2014)

河北省《河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作(PPP)模式的实施意见》(2014)

当前PPP模式的实质

PPP模式的实质

项目流程

PPP项目流程

发展PPP的必要性

国家大力推行基础设施建设领域运用PPP模式

政府/国资平台公司主导施工招投标的业务呈缩减之势

地方政府城市经营过程中倾向运用PPP模式

公司现有主营业务毛利率较低、回款困难

公司商业模式从单纯施工向设计、投资、建设、运营一体化转变

PPP项目在进行过程中需要注意的几个问题

PPP投资领域

园林绿化

道路、管网等城市基础设施

污水、污泥处理处置

水系、土壤等环境治理、生态修复

PPP项目识别

项目发起

政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起,以政府发起为主。

(1)政府发起。政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。

(2)社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。

项目筛选

政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起,以政府发起为主。

财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门,对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选,确定备选项目。财政部门(政府和社会资本合作中心)应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

对于列入年度开发计划的项目,项目发起方应按财政部门(政府和社会资本合作中心)的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案;存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目,适宜采用PPP模式。

物有所值评价

财政部门政府和社会资本合作中心会同行业主管部门,从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。

定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较,计算项目的物有所值量值,判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

财政承受能力论证

为确保财政中长期可持续性,财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证,每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

PPP项目准备

组织实施机构

按照地方政府的相关要求,明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构,在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。考虑到PPP运作的专业性,通常情况下需要聘请PPP咨询服务结构。

项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组,领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等,项目小组负责项目公司的具体开展,以PPP咨询服务机构为主要组成。项目实施结构需要制定工作计划,包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。

尽职调查

项目内部调查

项目实施机构拟定调研提纲,应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握,主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等;社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等;项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。

外部投资人调查

根据项目基本情况、行业现状、发展规划等,与潜在投资人进行联系沟通,获得潜在投资人的投资意愿信息,并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究,与潜在合适的投资人进行沟通,组织调研及考察。

实施方案编制

通过前期的调查研究及分析论证,完成项目招商实施方案编制。招商实施方案主要内容:

(一)项目概况

项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。

(二)风险分配基本框架。

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和社会资本间合理分配项目风险。

(三)PPP运作模式

PPP运作模式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。选择适合的模式至关重要!

(四)交易结构

交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途,项目资产的形成和转移等。

项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源,包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

(五)合同体系

合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。

(六)监管架构。

监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权,以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权;监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

(七)采购方式选择

采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式。

实施方案审核

为提高工作效率,财政部门应当会同相关部门及外部专家建立PPP项目的评审机制,从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面,对项目实施方案进行评估,确保“物有所值”。评估通过的由项目实施机构报政府审核,审核通过的按照实施方案推进。

PPP项目采购

项目预审

项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争,并将资格预审的评审报告提交财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。

项目有3家以上社会资本通过资格预审的,项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作;项目通过资格预审的社会资本不足3家的,项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审;项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的,可依法调整实施方案选择的采购方式。

资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。

项目采购文件编制

项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知(包括密封、签署、盖章要求等)、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。

响应文件评审

项目PPP运作需建立方案评审小组。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成,其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定,但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

谈判与合同签署

项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名,依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判,率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款,不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

确认谈判完成后,项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录,并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示,公示期不得少于5个工作日。

公示期满无异议的项目合同,应在政府审核同意后,由项目实施机构与中选社会资本签署。需要为项目设立专门项目公司的,待项目公司成立后,由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同,或签署关于承继项目合同的补充合同。

PPP项目执行

项目公司设立

社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门(政府和社会资本合作中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定,按时足额出资设立项目公司。

项目融资管理

项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门(政府和社会资本合作中心)和项目实施机构应做好监督管理工作,防止企业债务向政府转移。

绩效监测与支付

社会资本项目实施机构应根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报,并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。项目合同中涉及的政府支付义务,财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑,纳入同级政府预算,按照预算管理相关规定执行。项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。

中期评估

项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。  

PPP项目移交

项目移交时,项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。

项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交;补偿方式包括无偿移交和有偿移交;移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等;移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。

项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组,根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式,制定资产评估和性能测试方案。

社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件,连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构,办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

项目移交完成后,财政部门(政府和社会资本合作中心)应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价,并按相关规定公开评价结果。

PPP合同签约方式

方式一:“多层次协议”模式

政府和中标投资方:投资合作协议或框架协议

政府和中标投资方组建的项目公司签署特许协议,投资合作协议作为附件

方式二:“两阶段”模式

政府和中标投资方草签特许协议

项目公司成立后政府和项目公司正式签署特许协议

方式三:“多方共同协议”模式

政府和中标投资方先签署特许协议

项目公司成立后在原协议上补签

合作关系核心内容

1.合作内容

项目范围和社会资本承担的任务

政府提供的条件

2.合作期限

明确的合作期限安排

对于退出方式的安排(补充)

3.排他性约定

排他性约定的动态性

排他性约定符合公共利益的要求

4.合作履约担保

明确担保的具体事项。履约担保的类型、提供方式、提供时间、担保额度、兑取条件和退还等。

前期工作要求

前期工作范围

技术性前期工作,以及履行项目报批等管理性前期工作。

前期工作经费

明确政府和社会资本主体分别承担的前期工作费用。

对于政府前期工作的经费由社会资本承担的情况。

政府提供的前期工作支持

政府对合作项目前期工作的支持主要体现在前期工作协调和项目报批审核等方面。

政府合同主体在前期工作中应承担的项目协调协助义务。

相关协调协助工作包括但不限于:

协调相关部门和利益主体提供必要资料和文件。

对社会资本主体的合理诉求提供支持。

组织召开项目协调会。

建设进度和质量

建设进度要求

由政府方负责的前期工作进度

项目场地交付条件

项目建设分阶段形象进度要求

项目试运行需满足的条件

工程变更管理

工程变更导致的进度延误

工程变更导致的投资超支

投资控制责任

责任不封顶。即项目公司承担项目范围内投资总规模控制的完全责任,项目超投资风险完全由项目公司自行承担。

责任分担。即项目公司仅对一定范围内的超投资风险承担责任,责任范围之外的建设内容,超过投资部分由政府承担并安排相应的补偿机制。

承担固定责任。即项目公司按固定额度承担投资规模控制责任,超出固定额度的部分由政府承担并安排相应的补偿机制。

不承担超投资风险的责任。即项目公司仅承担加强投资管理的责任,项目公司实际承担的投资费用,应在投资审核的基础上按照“多退少补”的原则进行结算。

项目投运条件

政府提供的条件

合同需要对政府或其指定第三方为项目运营提供的外部条件做出约定

对于第三方提供外部条件或服务,在PPP合同中应明确政府方对第三方的协调责任和义务

试运营和正式运营

正式运营的前提条件,正式运营开始时间和确认方式

与PPP合作期的约定密切相关,如有的项目特许经营期从正式试运营计时,是关键时间节点

关涉政府对社会资本绩效考核、项目效益和补贴计算等重大事项,也是利益敏感节点

运营服务标准

服务范围:服务的区域范围,如燃气、供水项目服务区域

服务内容:主营业务和辅助业务

生产规模或服务能力:应对需求和紧急情况的能力

产品或服务技术标准:如污水厂的出水标准,自来水厂的水质标准等

服务质量:如普遍服务、持续服务、及时服务、客户服务模式等

其他要求:如运营机构资质、运营组织模式、运营分包等

更新改造和追加投资

约定范围和补偿方式:项目合同应对更新改造和追加投资的范围、触发条件、实施方式、    投资控制、补偿方案等进行约定。

需在招商/招标阶段即对更新改造和追加投资计划达成共识;或在项目价格调整机制中安排针对新增投资的调价方法,以弥补投资者支出。

运营服务计量

项目合同应约定:项目所提供服务(或产品)的计量方法、标准、计量程序、计量争议解决、责任和费用划分等事项

根据项目提供的产品或服务种类,分别约定:

(1)项目运营服务(或产品)计量标准;

(2)由使用者付费的计量指标;

(3)由政府付费的计量指标;

(4)计量点、计量设施及其维护管理;

(5)计量的责任和管理办法;

(6)计量发生的费用及负担主体。

收入和回报

双方对项目回报水平的共识

明确双方形成共识的投资回报水平,有利于后期争议的解决

价格调整机制

PPP项目周期较长,不能一“价”到底

一般补偿

外部原因导致的成本或投资增加,如何补偿

违约处理约定

对特定违约事项及其处理方法进行约定

对违约处理的一般程序进行约定

PPP+ABS

12月26日,国家发改委、证监会联合发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》(下称《通知》)。这是两大部委首次联手发文推动PPP项目的资产证券化工作。

这意味着,作为国家战略的PPP项目,将获得资产证券化这一融资渠道的大力支持。

据《通知》,发改委和证监会分别对下辖机构推进PPP资产证券化工作。其中,发改委要求各省级发改委会同相关行业主管部门,重点推动符合条件的PPP项目在上交所、深交所开展资产证券化融资;证监系统则对发改委优选的PPP项目提供绿色通道,专人专岗负责,以提高产品审核、挂牌和备案的工作效率。

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