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杰:谈我国的主体功能区划

时间:2007-12-21 15:28:09  来源:   作者:   浏览:8856次
网友提问:目前的南水北调工程对沿途地区的发展将起到什么样的作用?嘉宾:这个问题我不是专家了,在这方面没有深刻的认识。就是它这个和我们生态重要性的分布和脆弱性分布应该是叠加的程度是比较高的。主持人:也是一个不断满足人们群众物质文化需求的一个过程。 嘉宾:樊杰中国科学院地理科学与资源研究所研究员嘉宾介绍:樊杰,男,1961年出生。博士、研究员,1982年从北京大学地理系城市与区域规
杰:谈我国的主体功能区划嘉 宾:樊杰 中国科学院地理科学与资源研究所研究员
  嘉宾介绍:樊杰,男,1961年出生。博士、研究员,1982年从北京大学地理系城市与区域规划专业本科毕业后,一直在中国科学院地理研究所(现名:中国科学院地理科学与资源研究所)学习和工作。现任中国科学院可持续发展研究中心主任、地理科学与资源研究所城市与区域发展(人地关系地域系统)研究中心主任。是国家“十一五”规划专家委员会委员、中国国际工程咨询公司专家委员会政策研究-规划-后评价专家组组长。主要学术任职是:中国地理学会理事和经济地理专业委员会主任、中国发展战略学研究会常务理事和城市与区域发展战略专业委员会主任、中国自然资源学会理事。
  樊杰研究员一直从事中国区域发展和区域规划研究工作。20世纪90年代,便开始协同负责“中国能源2050年发展战略区域能源战略”(能源部)、“长江三峡水库地区工业企业迁移与工业布局”(国务院三峡办)、“闽粤赣三边地区经济协作规划”(国家发改委)、“环渤海地区经济社会发展规划思路”(国家发改委)等战略与规划的研制。2000年以后,先后承担了国务院西部开发办“西部重点地带区域规划前期研究”、国务院研究室“东北老工业基地可持续发展研究”等课题。特别是在国家编制“十一五”规划的前期研究中,樊杰在区域发展领域主持多项课题,对我国主体功能区划、我国地区发展总体战略、空间(区域)规划理论方法与战略重点、欠发达地区可持续发展等进行研究并形成大量的政策建议,受到有关部门的高度重视,部分成果被“国家十一五规划纲要”直接采用。
  目前,受国家发改委委托,樊杰研究员正在主持“我国主体功能区划方案研制”工作,并负责完成了我国两个区域规划试点之一的“京津冀都市圈区域规划”的编制任务。同时,他还负责国土资源部的省级国土规划试点“广东省国土规划”的研制任务。樊杰研究员曾5次参加上报中央政府的院士咨询报告的起草,曾多次在国家发改委、建设部、国土资源部和许多省市的干部培训班上作关于区域发展和规划的报告,在上海浦东学院等应邀讲学。2007年2月15日,中共中央政治局进行第三十九次集体学习,樊杰研究员作为主讲之一,就“国外区域发展情况和促进我国区域协调发展”进行了讲解、并谈了自己的看法和建议。
  策 划: 李存富 中国科学院网站总编辑

  主持人:首先我们欢迎樊杰国家发改委的规划专家,中国科学院地理科学与资源研究所的研究人员樊杰教授到我们中国科学院网站来接受我们的访谈。他今天讲的主题是关于全国主体功能区划的一个情况,今年7月26日,国务院发表一个文件,在全国开展全国主体功能规划的工作,请您给我们解释以下什么叫做主体功能区划,它的功能体现在什么地方?跟以往的规划有什么不同?

  嘉宾:主体功能区域规划,据说我所知,由国家国务院作为重要政府工作部署的第一次在全国开展的大范围的区域规划工作,建国以来第一次,过去也有过类似的区域规划工作,但是往往都是先编制了规划,然后通过有关部门的审批这样的过程,这次是由国家直接从规划的一开始的原则、规划的操作工作程序及规划要解决的一些重点的任务目标,作为国家进行一些部署,从国家级,省一级全面开展的一次空间规划,据我们所知道这是第一次,所以它是非常重要的一个规划。为什么他命名为一个主体功能区的规划,首先解释一下什么叫主体功能?首先还得先说一下功能,在一个国家的一个范围内,进行国土资源的开发,国土空间的这种利用,以及社会经济发展这种布局,各个区域由于自身条件的不同,所起到承担的角色应该也是不同的,我们一般理解,把每个区域在国家国土空间的综合开发,国土资源的利用,社会经济发展中,它所承担的分工的这种角色称之为它的一个功能。应该说这样的功能,每个地区应该是非常的一个综合的功能,比如说我们东部的地区,它有支撑中国经济发展的一个排头兵,一个重要的社会经济发展的一个重要的支撑的地区,这是它的一个功能。但是其实它还有另外的,如果从整个的社会经济系统和资源环境其他系统来看,它还有其他的功能,比如说它在海岸带的保护,他有他自己的一些功能,反过来比如说西部地区,在大江大河的上游地区,它也承担着一些生态的重点保育,植被的保护,为下游地区以及全国的可持续发展提供重要的生态屏障建设的这样一个功能,在这个功能的同时,它同样也具有要发展一些特色的农业经济,也要使当地的老百姓要脱贫致富等等,在经济方面它也有它的功能,任何一个区域,它既承担着社会经济发展的系统的功能,又承担着资源合理开发,生态保护方面的一些功能,所以每个地区在国家的整体开发中,它的功能应该是一个都有一些综合的功能。这种综合的功能,如果再进行一个全国的规划的过程中,这种综合功能的合理的培育、合理的发挥,是国家进行规划的一个重要的出发点,但是每个时期,应该发挥什么样的功能,和这个时期国家所设定的主导的目标,要解决的核心问题,应该是紧密相关的。就这个时期,如果是把社会经济发展作为一个主体的一个时期,对于一个地区的功能理解和认识,和另外一个时期,当把这个国家作为一个生态环境重要的保育和维持可持续发展作为一个主体的时候,它的功能角色是不太一样的,当前我们国家面临的核心问题是什么呢?我们国家当前面临的核心问题就是在大规模的工业化和城市化的推进过程中,出现了一系列空间开发无序的一些问题,空间开发无序的一些问题,突出表现在两个方面的问题。
  第一个问题,我们所说的城市化的盲目性,第二个方面,就是区域开发上的一些无序,所谓城市化的盲目性,在咱们科学在线采访陆大道院士里面已经涉及到这个问题,它的核心症结就在于,人们忽略了每一个城市有自身发展的条件和发展的规律,盲目的都在追求把城市要做大,恰巧是每个城市有它自己的发展的条件和发展的能力,一些城市可能在目前的阶段,它不具备做大的条件或者是不具备按照这么高速度做大的条件,人为的去要把城市做大,势必就会造成一种形式上的城市规模在扩大,实质的内容并没有扩大,我们所说的城市在形态上扩大了,人口划成了人口,土地划成了城市的用地,但是城市的功能却没有真正达到城市化的转变,包括人们的就业,人们的生活水平,并没有因城市化的过程而真正享受到城市化生活的质量,城市运行整体的效率,运行的质量也没有达到真正城市化的这样一个水平和要求,所以这是城市化方面的一个盲目性,就是人们忽略了每个城市有它自身的发展条件的约束,而盲目的去做大城市。
  另外一个问题,就是区域开发的无序,突出的表现在不应该开发的区域盲目的开发了。这种开发的过程,势必是以牺牲昂贵的资源和环境的代价所获得了开发的这样一个很小的或者是不太大的这样的效益。举个例子来说,地名我们不好直接给它点出来,我们国家广大的生态的脆弱地区或者是生态的重要地区,比如说长江、黄河的上游地区,黄土高原地区,我们的一些喀斯特地区,盲目开发地下矿产资源,盲目走城市化的道路,盲目进行大规模的工业的建设,甚至盲目的对于生态进行盲目的改造,比如说通过一些饮水工程去营造一个人为的小的生态环境,一个生态系统,在这个过程中,付出了一系列昂贵的代价,有些事例已经见诸报端,比如说昆明滇池的污染,现在要治理你所要进行的投入,远远是我们过去盲目发展获得那点经济收益所无法弥补的,付出了昂贵的代价,这样一种区域开发是错误的模式,导致了区域开发过程中,无序的状态,这是一类。
  还有一类,我们区域发展无序的就是我们发达地区,我们的发达地区一直在发展过程中,没有真正意义上摆脱条用资源环境无代价获得经济增长的模式。(插话:现在等于发达地区也在无序的,不发达也在无序的),是这样的,发达地区的无序,没有摆脱传统资源环境这种模式,所以大量的还是以环境的污染或者是大量的占用土地资源,大量的消耗我们的淡水资源获取的经济增长,这样的过程就导致出现一个问题,所谓什么问题呢?这些地区还是在一种不高的水平上的徘徊,比如说我们的珠江三角洲地区,它目前的所谓的经济结构的转型和珠三角发展层次的提高,是把传统的一些增长模式,和新引进的一些高新技术产业和现代服务业混杂在这样一个狭小的地域空间上,大家是并列在一个狭小的地域空间里面,进行布局,进行发展的过程,所以整体上来看,这个地区的整体的功能的抬升是一个缓慢的过程。按理说在目前这样一个发展阶段,对我们的长三角和珠三角经过20年增长之后,开始要进行产业结构转型和产业结构的升级,应该使得过去那些传统的一些产业应该离开这个地区到其他的一些区域里面,这些区域应该承担更高层次的功能,但是在我们国家由于这些地区没有摆脱这种发展路径,所以一直在这个地区还是在资源、环境消耗上还是不断的出现的这种扩大的这样一种走势,所以整体的发展功能也是不高的,简单的说,就是在我们的发达地区,它需要通过经济转型,需要开始瞄准占据世界的经济发展的制高点的目标发展的这些地区,依然沿用着过去大量的消耗资源,消耗环境的这种低层次的发展模式、发展水平,导致了它在整个全球系统内的竞争力无法迅速抬升,反过来对我们欠发达地区,落后地区,特别是生态脆弱和生态重要性比较重要的区域,他的社会经济发展的系统,盲目以资源环境为代价,既损害了当代人生存和人居环境的这样一个需求的一些利益,而更主要的它破坏了整个中华民族可持续发展,而且危害到后代人生存和发展的基础,整体上我们发展无序是我们现在社会经济发展的一个系统里面的一个最主要的核心问题。
  基于这样的一个思路,解决我们现在快速工业化和城市化过程中,空间无序的问题,就是当前进行空间规划区域发展战略制定的一个核心的一个导向,围绕着这样一个导向,我们就要评价这样的一个960万的国土,哪些区域应该是成为我们未来进行工业化和城市化的一些重点区域,哪些区域不应当走简单的或者是传统的工业化和城市化的模式,基于这样的思想,提出了一个所谓的主体功能,就是瞄准着是否能够承载着中国未来大规模的城市化和人口的工业化的这样一个目标的导向,每个区域在里边所扮演的角色,是应该作为重点承载工业化和城市化的地区呢?还是不应该作为这样的地区,由此就把它分成,大致上分成两种功能,一种功能就是未来是要承载工业化和城市化大规模推进的主要地区,这些地区我们可以叫它为开发类的地区,这个里面有一个词叫开发,关键词叫开发,这个开发专门就是指是否引起大规模的工业化和城市化这个过程,这个称之为开发。所以把这类地区叫做开发类地区,如果不能够在未来适宜于进行工业化和城市化的地区,我们就叫保护类的地区,首先把它限制成开发类和保护类,在开发类里面又把它分成两类,一类就是这些地区已经发展工业化和城市化,已经发展到一定的阶段,他应该通过转变增长模式,应该通过提高增长的质量作为它核心的发展这样的途径区域,我们把它称之为优化发展地区,这些地区改变过去资源环境的地区,还有一段区域,在相当程度上未来在资源和环境的投入过程,包括我们的资金的投入,包括人口的大规模的积聚过程,包括大规模的消耗资源、水土等等资源的过程,来获取经济增长的过程,把这类的区域作为重点区域,这类区域往往是资源开发具有一定的条件,未来积聚人口有一定的条件,但是目前发展发展得还不像我们国家沿海几个大地区发展那样的程度,所以基于此有优化开发和重点开发两类地区。
  相对应的保护类地区,也分为两类,一类是在具有全国的生态的重要功能,或者系生态脆弱性,脆弱程度比较大的这类区域,这些区域明显的不能作为未来大规模人口积聚和工业化的区域,还是作为限制类开发的区域。还有一个地区,所谓禁止开发类地区,在国务院发布的文件里边,明确的就是由国家各种法令直接明确的设定了一定的功能,比如说我们的自然保护区,比如说我们的世界文化遗产和自然遗产这类区域,都作为禁止开发区,不再进行,在这些区域进行工业和城市化的这样一个活动的区域,所以就是针对这样的一个开发工业化和城市化的这样一个大规模的开发过程,明确成一个主体功能,未来全国范围内就按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类功能区进行全国空间格局整体的部署和组织。

  主持人:咱们现在这几类的开发区在地理的分布上是不是有一个大概的,就跟咱们国土的版图有一个大概的空间分布?
  嘉宾:空间分布应该是说和我们现在的自然生态系统和现有的发展水平状态应该是相符合的,为什么?要想做主体功能区的规划,首先要做的一个基础性工作,就是对我们现在960万平方公里的土地,从自然,从社会经济发展的水平,从未来发展的潜力,按照十一五规划纲要里面提出来,把它作为资源环境潜力,现有开发密度和未来发展的潜力,从这三大类的这样的指标进行评价,要进行刻划,基于这样的一个社会经济发展的水平的分布格局,和资源环境系统的分布格局,进行整体的全国进行评价,评价之后,在这个评价的基础上,选择我们的优化开发、重点开发、禁止开发和限制开发。

  主持人:我刚才听完了以后,就觉得好像他这个是跟咱们转变经济增长方式的党中央提出来的是非常,就等于是落实党中央的转变经营增长方式非常宏观的从国家的角度来调整、转变是这么一个过程是吗?
  嘉宾:对,应该是这样的一个过程,更准确的应该说它是贯彻科学发展观的一个重要的举措,因为从,为什么说它是贯彻科学发展观的一个重要的举措呢?因为从过去的发展模式上,我们一直没有解决的一个问题,其实是一个发展观的问题,就是我们960万平方公里的土地上,如何去看待什么叫发展,我们所需要的发展是一个什么样的前景和目标,在这个问题上,其实一直没有一个合理的答案,所以长期以来,几乎全国各个地区都是把追求GDP的增长,追求经济的开发作为政府工作,作为区域发展的一个核心的目标,甚至于在很多区域作为唯一的目标,所以什么叫发展呢?就是要经济发展,怎么经济发展呢?就是必须要走工业化和城市化的道路,这是人们已经形成的一个固有的一种传统的,但是实际上是一个具有巨大偏差的这样一种发展模式和发展思路。当然大家回答这个问题的时候,谈到这个问题的时候,还有它一个基本的依据在于发展就是要解决人们的温饱问题,解决人们的致富问题,解决人们的温饱和致富,就必须进行走工业化的道路,走城市化的道路,各个地区都应该追求GDP的增长,因为只有GDP的增长地方的财政收入才能得到相应的增长,人们收入水平才有相应的增长,基于这样的理念,人们就从人们的脱贫致富到引导出必须要增加地方财政收入,增加人们的收入水平,然后就引出必须要走城市化和工业化的道路,所以就形成了这样一个发展的基本的模式,这种模式,就是刚才我谈到的区域开发无序的理论基础或者发展观的一个基础。这种发展观的基础,就导致了区域发展的无序也导致了我们付出了昂贵的代价。其实从我们做为搞地理的视角来看,这样的一个960万平方公里的土地,根据他的这样一个自然生态的一些特点,自然地理环境一些基本的特点,包括它在整个全球的一些战略区位的特点,以及它自身的一系列软环境的一些基本的特征,都使得许多区域,可能不具备走工业化和城市化这样的模式,不具备简单的通过开发资源,进行产业项目的建设获取经济收益来提高当地的地方政府的财政收入和人们生活的水平,按照这样的一个发展思路,过去应该说是我们付出了昂贵的代价,中央提出来这样的一个科学发展观的这样一个新的发展理念,就是要求一要以人为本,第二是要尊重自然,这样才能走全面、协调可持续发展的道路。主体功能区规划,之所以说它是一个贯彻了中央的这样一个科学发展观的一个思想,我自己理解,它主要是体现在以人为本和尊重自然及其促进国家的这样一个全面协调可持续发展的道路的实现。它所谓以人为本在主体功能区规划的这样一个实践中的体现,它主要是改变了过去的各个地区都是要通过经济增长发展作为脱贫致富,实现现代化的一个唯一的道路选择,它提出了不同地区,有不同的发展模式,就刚才谈到的主体功能的建设,通过主体功能的建设过程,各个地区都发挥自身的优势,在整个全国大的系统里边,一些区域可能就是以保护作为对全国社会经济发展的一个贡献的最主要的战略选择,另外一些地区,由于它社会经济发展的条件比较好,所以可能作为优先重点开发的一些地区,这些地区发展为支撑国家整体国民经济实力的抬升可以做出更大的贡献,通过这样一个系统的组织,进而对那些,特别是对那些限制和禁止开发区,我们所说的主要是一些欠发达的地区,这些地区通过一系列的相关的政策和措施,然后带动这些地区人们的脱贫和致富的过程,从主体功能区规划的基本理念里面,对这些地区的脱贫致富的这样一个过程,主要采取这么几个措施,一个措施就是通过它进行生态环境的建设,来获得的这样一个对全国可持续发展,全国现代化建设的贡献,国家通过财政转移支付的方式来改善当地老百姓的这样一个发展、和生存、生活的基本条件和生活的水平,这是一个途径。
  第二个途径,就是对这些地区,选择合适的适宜的一些经济发展的道路,比如说对限制开发区发展一些生态经济,绿色农业等等,这些合适的经济支持和扶持在产业政策上,优先支持和重点扶持这些地区走具有特色的生态型的,环境友好的这些经济的建设,来促进这些地区自身的合理的资源开发和经济法。
  第三个途径,就是我们所强调的人口要进行适当的转移,适当的转移进行全国范围内,人口在空间上的一个合理的配置,对那些不适宜于人类在那儿大规模积聚的区域,通过人口不断的迁出,减少当地人口的压力,缓解当地资源环境的紧缺及其脆弱性的问题,平衡国家,使得国家整个社会经济发展系统达到一个基本均衡,就是说我们过去谈到区域均衡的时候,过去总谈人均GDP,东西部地区应该追求一个指标应该大体相等,但是我们过去的发展思路,各个地区都要进行经济开放,过去的思路如何把分子上面的GDP如何做大,这样提高他人均GDP的水平,为了做大GDP,每个地区都是做大GDP,都要进行资源开发和工业化的道路,另外一个途径可以把分母人口进行合理的调整,在西方国家,越是发达的国家,区域之间的差距是相对较小的,他其中主要的贡献是人口在空间上进行了合理的流动之后所带来的效果,所以通过我刚才说的三个主要的途径,国家进行财政的转移支付,对欠发达地区的支持,通过产业政策对这些地区发挥它的特色经济和生态友好型的经济进行鼓励和扶持,再通过对人口的合理转移,通过多种途径使得当地老百姓达到和欠发达地区,就是目前的欠发达地区,或者是未来的限制开发区和禁止开发区的老百姓,能够和优化开发区在人们享受基本公共服务的水平上达到大体均衡的水平,达到实现这样的目标,这样的目标应该说使得这些欠发达的地区,目前欠发达地区的人真正享受到了实惠,通过这样的过程,真正享受到了改革开放的实惠,而过去传统的增长模式,只是在短期内,由于大规模的资源开发和经济建设,提升了一些经济的收入,提升了一些地方财政的收入,但是从长期来看,因为它不具备经济发展的竞争能力,所以现在又是一个大的机制是市场机制运行这样一个大的宏观背景,所以往往要不要五年十年,很短的时期内所建设的项目都纷纷倒台了,都纷纷的亏本了,所以在短期内,它所展示的那些效益,从长期看,往往不可持续下去,而且破坏了环境之后,这些环境的修复是你取得的经济效益所无法弥补的,很多生态系统难以恢复的情况下,这些地区付出的代价太昂贵了,那种发展道路不是以人为本的,目前主体功能规划应该说是以人为本的。
  再一个可持续发展科学发展观的另外一个思想就是尊重自然,我们理解这样一个区域发展的格局,最后影响区域发展格局重要的因素是它的自然生态系统,是它的资源环境的一个整体的系统,这是一个重要的因素。只有人地和谐了,整个地球表层的社会经济的社会它才能达到最后稳定的一个状态。这次主体功能区划就把资源环境对于人类在空间上开发的这样一个布局的约束作为一个重要的一个关键的因素,作为规划的一个关键的因素给予考虑,所以在进行国土空间的主体功能评价的时候,选择了十个指标进行国土的整个全国国土的主体功能区的一个基础评价,十个指标中,其中六项指标都是直接就是自然环境类的指标,六项指标包括资源类的包括可利用水资源的情况,可利用土地资源的情况,两个资源类的指标,生态类的生态脆弱性指标,生态利用类的指标等等,用十个指标评价中国未来,其中六项都涉及到自然生态环境,这些指标从根本上使得我们对那些不适宜人类进行大规模生产活动甚至生活活动的区域,尽可能的从规划层面上,就给它有一个保护的基本的规划框架,未来政策上,也有一系列给他严格保护的配套政策,能够支撑这些区域它的未来的生态平衡,使环境的保护,生态系统的修复和建设才能得到真正意义上的持续,更加尊重自然的一个空间的规划。所以我个人理解,就是以人为本,和尊重自然充分体现了我们科学发展观所要求的全面协调可持续发展的一个重要的内容。

  主持人:刚才您说完了以后,给大家这么一个信心,就是说我们能够改变现有的这种经济增长模式,而达到对环境也友好,一些欠发达地区也能够通过另外一种模式,达到它的发展目标,这个我觉得是给人一种这样的信心,因为现在一种普遍的观点就是认为,好像似乎是不经过这种大规模的工业化和城市化就不能达到发展的这个目的,现状就是这样? 嘉宾:对。 主持人:他刚才说一个是无序,一个是盲目,就是这么来的。将来比如往小说,按省来划的话,有的可能按省,还可能太小了,可能是华东地区,华南地区,必须在我们主体功能总的框架下,你才能该干什么不该干什么,你再做你的这个,要围绕我们主体功能的总框架来做它。
嘉宾:是。

  主持人:你应该介绍一下从全国层面几个沿海地区,这样说一下。主体功能大概是这个片是主体功能什么,再说到反规划。
  嘉宾:为什么说这个片还不好说,因为它这个方案还没有编制出来,虽然国务院上个月发了一个关于主体功能规划的意见,要求今年完成国家级的主体功能规划,明年完成省一级的,而且在国家这一级的规划里面,明确要求9月份就要拿出一个初稿,这个工作从部署上来说,感觉到时间是非常紧的,其实这项工作本身的开展是在编制十一五规划之前,前期研究的时候,就已经进入了研究的阶段,在十一五规划的纲要里边,就明确的提出要编制我们国家的主体功能区规划,按照分类管理的区域政策,推进规划的实施,这已经明确了。在十一五规划编制得到人大会议审批之后,国家就开始组织来研究和编制国家级的这样的主体功能区规划,而且选了全国八个先行的省进行省区,现行省区带有试点性的过程,进行科学研究层面上的探讨和匹配政策方面的研究,目前这个阶段来说,应该说区划的方案还在编制的过程当中,但是总体上由于中国基本的格局是,大的格局是清晰了,思路有了,我们按照主体功能区在十一五规划中对四类主体功能区的定义,相信大体上有一些基本的范围,比如说优化开发区,优化开发区就认为它应该是目前已经在城市化和工业化程度水平比较高,有大规模的城市群的积聚的地区,以及能够引领中国未来参与世界经济竞争的区域,显然这种区域在我们国家主要分布就是沿海地区,至于沿海地区是哪几个区域,现在目前是在进一步研究里边,但是我相信,无论是研究的是怎么一个过程,诸如长三角,珠三角,包括北京、天津所在的区域里面,都应该是成为优化开发区的这个之列的,至于具体的范围,它应该包括哪些地方,是在规划方案编制的过程中,这是所谓的优化开发区的一个基本的格局,主要是分布在沿海地区,以及两个三角及其环渤海大的范围里面选择这样的优化开发区。重点开发区它提出目前已经具有一定的城市化的基础,城市群发育程度虽然不高,但是已经出现了一个城市相对密集的一个区域,未来又能够具有承载大规模人口发展及其推进工业化的这样的资源环境的一些潜力,从战略区位上也占有比较重要的区位,这是重点开发区,它已有的开发基础作为一个重要的条件,你必须是已经是城市化已经比较积聚的一个区域,这样的区域其实按理说就是我们国家目前更多的应该是我们国家目前已经形成的所谓的一些城市密集区,包括像我们的中原的城市群,关中的城市带,成渝都市带,武汉的区域都可能成为未来重点开发区的一些侯选的区域,限制开发区强调生态保护功能,集中体现在生态系统在全国具有重要性,维护中国整个生态大的平衡系统和推进中国可持续发展的战略地位很重要,比如说我们大的森林系统,大的草地系统,包括荒漠系统的一些合理的保育,包括其他特殊的生态系统的一些保护,这些系统是作为未来限制开发区的一种类型,就是它的生态系统重要性很重要。还有生态系统很脆弱,这种脆弱不加以保护,就会危机到中华民族可持续发展的安全,这类问题根据它的生态脆弱,比如说我们水土流失重点的一些区域,我们的沙漠化的重点的一些区域,我们石墨化一些重点的区域,包括我们大规模盐质化的一些区域,这些区域成为我们未来的限制开发区的一些侯选区域,所以由此可以理解,像我们一些主要的草原,我们主要大的一些森林的系统分布的区域,我们主要的一些高寒区的荒漠或者是草地,喀什特的地区,这些往往就是我们未来限制开发区的主要的对象区。禁止开发区刚才已经说过了,它是国家法律所规定的这种自然保护区、遗产地区,国家风景文化区,江河源头如果它是作为自然保护区,三江源明确就是禁止开发区,有一些江河源头并没有列为国家级的自然保护区,这类区域我们可能就把它放在限制开发区里面,比如说面向珠三角和香港地区的水源保护地,东江的源头,这个区域并没有被国家纳入到国家级的自然保护区范围,这些区域就可能成为我们限制开发区。就是它这个和我们生态重要性的分布和脆弱性分布应该是叠加的程度是比较高的。

  主持人:而且跟咱们国家大的地理格局是相一致的。
  嘉宾:对。

  主持人:现在还有一个问题,这是从国家的层面上我们分出了四个功能区,主体功能区主要的功能,还有一些反映它的特殊性的一些问题,就是在两个层面上,比如说省一级开展这个工作的时候,又提出了一些反规划的这样一个原则,就是说它在大的这种主体功能区之中,又有一些它的特殊性,你比如说在沿海地区,沿海地区也有一些风景保护或者是一些流域的源头,这样它就会跟它大的区域有一些不同的功能,你比如说禁止开发区,可能会有一些江河源头的那种,像青海省这样的一些省区,它的工业应该怎么考虑,它又有一些工业像资源类的,开发类的,跟它的大的主体功能区的那个作用是不一致的,所以规划人员他就提出了反规划的这么一个思考,我觉得这个东西是怎么理解呢?
  嘉宾:反规划这个概念,听说是一个学者专门有个专著,对于反规划有一个系统的理论上的阐述和理念上及其方法层面上的阐述,但是这不是这次做主体功能规划里面提出来的,坦白的说我也没有阅读过这个原著,但是讨论过程中,我和同事们进行交流了解了一些反规划的一些基本的思路,我觉得他是有价值的地方突出的体现在他是针对中国过去把规划就认为是促进发展,进行开发的一个手段,这是过去,刚才讲的所有的地区都要开发,所有的地方都要发展,所有的城市都要把规模做大,过去的规划总是为了发展找地盘,找他合适的位置,找他合适的方向,这是把开发作为主导的目标甚至是唯一的目标。反规划的理念提出,其实在政府的这样一个宏观调控过程中,不仅仅是如何促进它,激励它的问题,对另外一部分也可以通过限制约束的过程,也可以实现空间有序,比如说把先保护的先保护起来,就提出来一个反规划,其实无论是保护还是促进发展,都是规划里面正面应该回答解决的问题。从西方国家几百年的规划历史来看,它都是把这种所谓的约束性的和激励性的,约束就是一些地区要保护,一些地区要限制,一些地方要激励,一些地方要发展,以及刚性的和弹性一些地方引导你发展,一些地方严格通过红线限制你发展,都是作为一个规划要共同发展的任务,所以从保护和开发本身来说,它都是规划中间正面的要实现的一个内容,而不是简单的说反规划就是保护,规划都是为了开发,我相信反规划提出是针对当时中国大的背景和大的一个偏差所提出来的思想。
  这一次规划里面,主要的一个问题,就是刚才徐老师谈到的我们称之为实际上是反功能,在一个主体功能下面,其他功能如何进行发展的一个问题,我想这实际上从进行主体功能区规划,它有两种手段可以解决,一种手段就是在主体功能区的规划的条件下,通过编制,进一步编制区域规划,来解决规划,主体功能区规划范围内所确定主体功能之外的其他功能如何合理培育合理发展的过程,通过区域规划发展来解决这个问题。因为搞区划大家都知道的是,无论你怎么划一个区,这个区他内部都不可能是均一的,就是一种性质是完全覆盖整个区域,内部总是有差异性,无论你把区域划得多么小,无论你是综合的规划区划也好,还是很专业的区划也好,内部不可能是均质的,都是有差异的,从主体规划区来说,目前走的技术路线就是先进行一个,为了实现这样一个总体目标,我给你提出一个总体功能的一个基本的定位,比如说我们把北京、天津这样的一个区域,就划分成了一个优化开发区,它的主体功能应该是进行优化,应该进行转变经济增长方式,应该发展,现在的服务业,高新技术产业,现代制造业等等,但是京津两个空间内部分异也是非常清楚的,不是所有的区域都是适合于按照主体功能进行发展,对于这样内部的分异,按照现在目前的基础路线,我进行主体功能的定位之后,京津区域规划解决下一个层位如何进行部署的,对京津内部,也应该有很大的区域是进行绿色空间部署,也应该是生态环境建设和生态绿色生态空间建设的区域,来维护整个区域的整体的发展环境,环境质量,这样的一个工作是由下层位的区域规划来实现的,这是目前走的技术路线。
  另外一个技术路线,就是进行二级区的划分,就是在一个主体功能区范围内,我进行二级的功能区的划分,这个在我自己主持的一些区域规划的里边,我都是采用二级区的划分,比如说我主持了国家发改委的京津冀都市圈的区域规划,我对整个这个区域划成了五大片主要的发展的,当时不叫主体功能,发展的一个基本的定位,像张家口承德地区,作为未来的生态重点保护的区域,沿海,包括我们现在滨海新区,唐山到常州作为未来重点的开发区域,北京和天津两个核心城市,是作为优化调整的区域等等列入一个基本的区划,这是一级的区划。二级区划里面所谓的反功能或者是强化功能,比如说在整个张承地区,我可以选择一部分在这些区域里面,适合于进行城市化和工业化发展的这样一些区域,比如说张家口城市所在地及其它的周边区域,作为它未来进行城市化和工业化的一些重点区域,这个区域的选择,显然是和我们大的张承地区作为生态保障区功能是反着的功能,通过这样,对于那些未来要限制的区域,我选择一些适宜于未来发展的区域,在这些区域规定上,它应该发展哪一类的产业,比如说和我这个大区域的这个生态保障建设所违背的那些产业,我是严格限制你,严格禁止你发展,你应该发展整体发展大的定位相符合的这些系统,即给他留有发展余地和发展空间,我选择张家口及其周边的发展区域,又规定了和我整体的功能不冲突的一个发展的方向和发展的途径,这样使得它达到一种在产业发展和空间发展上达到一种协调,既达到了发展的目的,又达到了我建设我主体功能区的目标。反过来我对沿海地区,天津地区,这个区域是未来重点发展的区域,这些地区可以想见发展工业的愿望和城市化的愿望是高涨的,你不需要再给他一定要提供空间保障,他会想方设法找空间,我为了禁止他发展无序,我把不允许你占用的地方要划出来,这些地方包括我们的一些湿地,重要一些生态湿地的保护,包括未来留给人们进行滨海休闲的一些必要的空间,包括我们要维持整个大的一些人居环境系统,比较友好,甚至于生态的一些视觉景观效果达到比较好的景观效果,我所要的一些生态景观廊道的建设,我在这个中间,我把我保护的地方划分出来,不是保护的地方,你的工业发展和城市发展,你可以按照你城市新的规划意图去,我要保护的你必须给我不能进行工业化和城市化的建设,通过这样的手段来约束城市化和工业化在这个重点的开发区里面盲目的泛滥蔓延,使得它发展达到一种有序,这是通过二级区划的反功能。我刚才说了国家进行主体功能区规划,是采用第一种方式,先进行划区,通过区域规划实现进一步所谓的内部差异性的分工或者是特殊功能的实现,这是国家现在采用的第一条路线。
  后面我想要补充说的一点,就是由于它首先是要进行全国范围内的主体功能区规划基础的评价,这个基础评价刚才说了,已经从我们的水土资源,从我们的生态的重要性、脆弱性,从环境的问题,从灾害,从经济社会发展的基本水平,人口积聚程度和城市化程度,战略地位等十个指标,按县为单元进行了一整套的评价,进行评价之后,应该说它基本上可以避免什么样的一个状态呢?因为它是建立在科学评价的基础上,它可以避免省区里面认为这个区域适宜于进行未来进行大规模开发的区域被国家简单的大面积的会把它划成限制开发区,他会回避这样一个问题发生,国家在进行限制开发区的过程中,无论是从国家层面上还是省级层面看,这些区域都不具备进行大规模工业化和城市化的地区,所以有些省在进行主体功能区域规划之初也提出这样的担心,担心自己未来想要进行工业发展被限制住了,如果是基于科学基础评价的这样一个前提下,不可能出现这样的问题,如果说是规模小范围的出现,就是刚才讲的通过规划的层面上再进行解决,大面积不可能出现未来省一级城市规划地区被国家划分成限制开发区了。
  
  主持人:根据国家主体功能规划区划分成四个类,后面两个类一个是限制类的一个是禁止类的,我觉得从国家宏观层面上,顶层设计绝对是科学合理的,而且应该这样做,但是反过来对后面这两个区又限制又禁止,和前面那两个,这样会不会将来有没有这个矛盾,形成区域间发展上的不平衡,这个事情怎么办呢?穷的更穷,富得更富,会不会出现区域上的贫富差距?
  嘉宾:这种区域差距问题,其实进行空间规划和这种所谓的空间区域发展战略要解决的核心问题,各个国家都是这样,解决区域差距问题作为一个进行空间规划和区域发展战略的一个核心问题,这里边就牵扯到那么几个问题,首先第一、如何去看待所谓的区域是否是均衡发展了,是不是大家是公平的发展的一个概念。刚才我讲了,过去我们把指标主要都是局限在人均GDP这样一个指标上,如果从这一个指标来看,目前的这种发展方式,无论是通过做主体功能区规划也好,还是不去做主体功能区规划也好,我们的研究结果就是人均GDP在空间上的这种区域差距的扩大的趋势短期内是难以缩小的,而且从绝对的差距来说还是要继续扩大的,它的原因主要是基于两条核心的原因。一个原因就是导致这种区域差距,就是现在人均GDP空间差距的原因,依然存在,短期内你是消除不了的,包括我们所说的区域发展资源环境的一些条件,包括他的地理位置,包括人们的一些观念,包括迎接全球化应对的能力,包括科技创新的一些能力。(插话:甚至包括对干部的考核评价)对,目前这些传统的已经导致区域这种差距的因素依然存在,短期内难以消除。而且第二个原因,就是一些新的因素,影响区域发展的新的因素不断在滋生,这些新的因素更加加剧了区域差距扩大,这些新的因素为那些已经发达的区域进一步发展提供了更好的条件,使得已经发生差距的两个区域在新的起跑线上,又开始占据了不同的发展机遇,好的机遇更大,新的条件现在谈到新的一些条件,比如说信息化水平,包括我们现在谈到的整个的创新的能力,(插话:基础设施)所有这些经济全球化过程中,你所处的战略的位置,还有和核心门户城市的联系程度,所有这些东西,又是我们国家发达的地区占据新的一些制高点(插话:形成了马太效应),新老因素共同作用,使得我们人均GDP在空间上发展水平的差距短期内难以消除甚至于绝对差距还会有扩大,这将会是一个长期的任务。
  主体功能区规划,它在这里面实现的空间均衡,它跳出了传统的发展模式,就是说只是注重在,人均GDP是生产层面的均衡,它更加注重人们的生活水平,实际上的生活水平,实际生活质量上是否能够达到空间的平衡,我们研究也可以表明,就是在我们的发达和欠发达之间,人均GDP差距水平要大于地方财政收入,地方财政支出的人均的水平,要大于这个差距,要更加大于什么呢?要更大于人们的收入水平,人们的工资收入水平在空间上的差距小于人均GDP的水平,如果我把物价指数各个地方的购买能力放进去,感觉到人们的实际消费水平在欠发达地区和发达地区,东西部之间差距更小了,实际上人们真正的消费水平是体现人们的真正的实际的生活水平和生活质量的。现在国家进行主体功能区规划,就是想通过各种方面的途径,然后使得缩小人们在真正的消费,在人们真正生活的质量和水平上,区域之间的差距,这个差距我刚才讲了,使人们真正能体会到,其实我们国家过去有很多的这种案例,一个地区通过简单的一些工业项目和大资源开发,你要测算当地老百姓的生活水平并没有实质性的改变,尽管GDP在增长,老百姓生活水平并没有提高,包括大规模工业建设,提升了当地的物价,使老百姓的经济负担加剧了,人均GDP到人们生活水平之间有很多环节,主体功能区规划认可的是什么呢?认可人均GDP的空间差距扩大的趋势在目前现阶段是一个规律,我认可这个规律,而且我也认可什么呢?我不能简单的通过遏制我们发达地区经济增长的速度,然后使得求得人均GDP在空间上简单的平衡,我给你创造更好的条件你去发展,充分的体现你发展的效益,充分体现你发展的效率,一方面是支撑中国整体国民经济实力的抬升,另外在世界竞争过程中,提高我们的竞争能力,拿你的收益,我国家通过二次分配再分配层解决你的平衡,我把发达地区的收益拿到国库里面,通过国家转移支付来支付那些维护国家整体生态平衡安全,为了发达地区我做出生态贡献的地区限制开发地区,重点跟老百姓相关的基本公共服务的建设,包括我们的教育、医疗、出行的条件,所有这些条件的建设,使这些限制开发区的人,体会到真正的生活水平在基本公共服务层面上要和发达地区,就是我们所谓的优化和重点地区,应该是越来越接近,缩小这种差距。甚至于可以说,在长远的展望,应该说在限制开发区享受到的国家进行建设的基本公共服务的水平,应该在长远来说,它应该比发达地区和欠发达地区应该还要高一些,应该是这样的一个合理的基本的格局。

  主持人:他们享受到良好的生态。
  嘉宾:如果综合到生态良好的空气,综合的生活质量并不亚于东部地区和发达地区。

  主持人:等于国家最顶层,主体功能规划还要分好几个层面,国家的,包括省一级的,省里头回去每个地区还要按这个思路来做,但是有了国家这个宏观规划,大家都上路了,都在这个框架上做,不会存在您刚才讲的这个问题。
  嘉宾:这次按国家的统一部署,主体功能区规划分为两个层级,一个是国家级,一个叫省级,省以下不再做主体功能规划,国家级初步的考虑,不覆盖全国国土面积,主要是把在国家层面上,具有国家价值和国家意义的这些优化重点限制和禁止开发区,给它评价,给它挑选出来进行合理的规划,省一级做的工作,首先把国家进行的主体功能区规划要完全的承接下来,国家对一个省里面的某一个区域所确定的主体功能,省里面不能修改这个功能,原则是不能变的。省里面做主体功能区规划,把国家没有划的那些其他的区域进行(插话:没划在四类里面)在省一级里面再进行评价,再进行主体功能区的规划,最终形成一个国家+省一级的主体功能,两级功能区划成为覆盖整个国土整个全国功能区域规划的方案,从国家这个层面上,刚才徐老师也谈到了,如果省里面进行下一步的主体功能区规划的时候,为了避免省区之间差异性太大,或者是避免省区和国家在很多层面上的不协调,所以国家在这次总体部署过程中,在过去的一年多时间里面,就开始从制定统一的划分的指标体系,形成统一的技术路线,采用统一的划分的方法,在这个基础上,就进行了多次的研讨、沟通,总体上来看,通过这样的一个过程,应该说未来各个省,在划分的基本的原则,划分的目标,划分的技术路线,甚至于在指标体系这个层面上,都和国家有着非常好的一致性,使得我们形成一个真正意义上的统一的规划,为未来协调发展奠定非常好的一个规划层面上的一个基础。但是这并不是说,国家对省里面又限制得那么死,以至于国家替代了省里面规划的功能,不是这样的,在整个技术路线的设计层面上和具体的操作过程中,给省里面又留出了非常大的余地和它调整的空间。比如说我们进行全国的交通优势度进行评价的时候,对全国来说,是否每个区域能够便利的进入到世界经济循环和世界竞争的这样一个交通的位置的优越程度是很重要的,关系非常大的,所以我们选择了北京、上海和深圳、广州作为三个最主要的中国参与世界竞争的所谓的门户城市,我要看不同的地区和这三个城市,三个门户地区的接近的程度,作为它有便利于接近世界竞争的优势的一个通达程度的评价,这是进行全国评价的一个指标,同样的各个省也要进行自己的通达性的评价,通达指标是一个指标,对于全国都用,都要采用交通通达性或者是交通优势的指标,但是对各个省来说,它可以把除了和北京、上海这些城市的通达的一个程度作为评价的要素之外,它还可以选择和本省的一些重点的城市的交通的便捷程度作为它考核这个地区未来交通的区位的优劣程度重要的方面,这就是满足省里面自身评价的一些特征,包括我们生态脆弱性和生态重要性也是一样,我们进行全国层面上的生态重要性方面,把具有全国意义的生态系统,包括草原系统作为全国性的评价,各个省,我们进行本省的生态重要性评价的时候,它完全可以根据不同省,在自身在这个省里面的生态系统里面,所具有的重要程度,选择新的一些生态系统的类型,纳入到这个指标体系里面作为考虑的因素,但是它指标依然是生态重要性,生态重要性大家统一是一个指标,无非在具体的构成里面,省里面可以根据自身判断本身的那个生态重要性的时候,选择它自己特殊的生态系统加入到评价里面进行自身的一些评价,所以给省里面留有余地,还有包括一些重要的阈值的选择,比如说在全国,我们什么叫重点开发区,肯定在人口的积聚的程度上面有一个指标,积聚到什么样的程度,大体上划为国家级的重点开发区,对于省里面来说,这个阈值是可以浮动的,可以调动的,对于那些沿海地区和西部地区,肯定这个阈值选择是不应该是一样的,这个就是省里面可以掌握的。当然这里面又出现另外一个问题,浮动不能太大,浮动太大了等于没有标准了,应该有个范围,所以现在也正在讨论,是否应该从国家这个层面上,给各个省有一个浮动范围的一个参考值,应该有一个参考值进行宏观的这样的一个基本的调控,实现这样的区域的协调,当然这块,说到这儿也能感觉到,很多思想是在做这个规划过程中,不断产生,不断完善的一个过程,所以有些领导把这个叫真正意义上的一个三边工程,它确实是一个新鲜的事物,在边学习,边实践,边发现问题,边解决问题,边改进的这样一个完善的过程。

  主持人:我刚才听你这么一个介绍,我觉得这真是一部在咱们国家经济发展模式发生根本转变的形势下,应运而生的一个规划,它是一部依据咱们国家的山川大势的分布,资源的蕴藏,发展的现状综合考虑的一个区域规划,它的出台我觉得它可能意味着国家未来发展将更加注重区域的综合的发展,注重统筹上下游,左右岸,发展先后等等这些关系,是一个真正关系的五个统筹的一个发展,而且它的重要意义还在于它可能不光是我一家的发展,还要考虑到我的邻居,不再是光想自己的发展,而是大家互相照顾的那种发展,是不是这个意思?
嘉宾:很准确,应该主体功能区域规划,它应该是全国一盘棋的统一要求下考察各个区域在实现全国一盘棋的过程中,你所承担的角色,所以它肯定是一个统一的整体性更强的,而且要求区域之间有所协调的,所以我自己理解主体功能区域规划里面,它的一些出发点,它的原则,除了以人为本,尊重自然之外,还有一个就是强调发挥优势,还有一个要加强合作,这是我自己认为这四个方面,以人为本,尊重自然、发挥优势、加强合作,这是它的一个很重要的出发点和它的一个基本原则,你刚才说到这样一个整体上的协调,整体性趋势是核心价值所在。
  这里面再延伸到一个问题,在决策层和社会经常碰到的问题,我们现在整个在规划或者在计划里面,在决策层,在老百姓的心目中,普遍认同的是叫产业结构,大家都知道产业结构是产生效益的,不同的产业结构效益是不一样的,加工工业为主的这种产业往往是价值附加值比较高,原材料为主,农业大省产业结构效益比较低,大家也认为,产业结构应该演进的,升级的,大家都知道一二三产业结构是最低档次的,只有加大第二第三产业的比重,逐步从1、2、3转变成3、2、1和2、3、1,认可产业结构是有一个升级的过程,这些都成为我们地方政府决策甚至于我们从企业到老百姓,衡量区域发展一个重要的指标,长期以来人们忽略掉的,或者没有认识到的一条就是空间结构,空间结构也是一样是要产生效益的,空间结构也有一个不断升级的过程,我们所说的空间结构是什么呢?就是地球表层的这些,包括一个一个城镇,我们把它假如看成一个一个点,包括一些交通线,大量的水路,能源供给系统,生态重要的走廊,我们把它叫轴或者线,还有大片的农业区自然保护区,我们把这些叫做面,以城镇居民点为主的点,以交通干线生态廊道,还有水路能源供给系统为轴,为线,以大片的自然保护区,大片的农业生产区作为面的这种点线面在空间上这种组合关系,和他们之间的这种功能之间的这种关系和发展的关系,我们称之为一个空间结构。其实简单的说,举个例子,比如说北京、唐山和天津,我们所说的京津塘,形成了一个我们如果生成空间结构,北京先发展呢还是天津先发展,是北京应该发展重工业还是天津应该发展重工业还是唐山应该发展重工业,不同城市发展什么样的规模,发展什么样的速度,发展什么样的重点在空间上的组织系统会产生不同的效益,一旦在空间结构上发生失误一样会影响到我们发展的,包括我们经济效益,社会效益和生态效益,过去人们忽略了这一点,甚至干脆没有认识到空间结构会产生效益的,也没有认识到空间结构怎么就叫空间结构,未来进一步完善的一个过程,什么叫未来一个合理的空间结构,大家没有这样的一个基本的认识,更没有这样规划的蓝图,所以也是导致我们所谓的空间发展无序的一个重要的原因,就是我们长期以来,在规划领域里面,大家都知道,未来的小康发展目标,现代化建设目标有指标体系,但是不知道的问题是什么呢?不知道的问题是中国未来哪些地方,是人口高度积聚的区域,哪些地方是人口不应该在那块生存的区域,我们国家未来实现70%、80%城镇化,八亿人,九亿人这些人口究竟是在现有的城镇基础上不断的扩大规模呢还是应该增加一些新城镇?增加一些新城镇应该在哪些地区增加,在现有城镇基础上扩大规模,是大家都扩大还是只是在一部分地区集中扩大,哪些地区应该作为集中扩大的,还有我们国家这样国土范围内,哪些应该作为严格保护,这种空间上的战略布局,在过去我们规划体系里面是被忽略掉的,是没有的,非常非常薄弱的,所以这次主体功能区的规划,应该说它的目标就是要实现刚才说的,实现空间开发的有序,这种有序就是要构建一个合理的空间结构,正像您刚才说的,我们就要处理好不同功能区之间的关系,刚才更多的我们谈到了,区域之间的均衡就是限制开发区和优化重点开发区之间的关系,我们还要处理不同省和省之间特别是相邻省之间的功能区的关系,比如说我们在国务院的文件里面,就明确的提出来了这样的要求,就是相邻的两个省,进行功能区规划的时候,相邻的功能区之间主体功能应该是一致的,两个相邻的区域的主体功能基本上是一致的,我们还要要求,上下游之间的协调,比如说下游地区是一个优化开发区,对于它的上游地区,特别是对于一些上游的生态脆弱和生态重要性比较重要的区域开发,就对它功能应该有所限制,考虑到上下游之间,省和省之间,甚至于我们国家和周边国家在开发过程中,功能之间的协调,就通过这种国家和省一级的,省和省之间的,上下游之间的这种协调,达到了整体开发和协调开发的这样一个目标。

  主持人:这就可以防止现在省之间争资源,在编制发展规划的时候,全部都是以发展的目标,自己发展的目标,全都编大的计划大的高的目标,可以防止是吗?
  嘉宾:对。

  主持人:还有一个,刚才听完了你介绍的主体功能规划,好像让我觉得,心里面比较舒缓,就是说人对自然的那种压力,那种迫使的那种好像得到了一种舒缓,是不是有这种感觉?也是一种人文理念的不同。
  嘉宾:一种是人文理念,我觉得也是发展到一定阶段,人们从发展观的转变及其人们对于发展的价值及其发展需求一种新的重新认识重新审视以后,所得到的结构,之所以主体功能区规划和我们谈到的其他空间规划是在这个时间产生的,而不是在十年二十年之前产生的,其实十年二十年之前,中国也产生过不同类型的所谓的空间规划的一些形式,但是都夭折了,因为这些之所以夭折,其中一个重要的原因也是在于一个发展阶段,在中国从一个贫穷落后的国家,外部进行现代化建设的过程中,不可避免的要走在资源损失的程度上,在环境损失的程度上,要付出一定的代价,否则很难从经济收益上获得快速的一个增长过程,当我们发展到今天,人们重新审视这样过程的时候,人们会感觉到,我们如果当时多注重一些和自然的协调,也许我们会付出的代价少一些,如果我们能在经济发展的道路上,如果选择更合适的道路,也许我们取得的经济效果会更好一些,当人们发展到今天的时候,当人们在经济和物质生活上达到基本满足的时候,人们开始更多的也需要旅游空间的设置,也需要干净的空气,也需要亲近山水的自然,人们越来越认识到,亲近自然,获得更好的人居环境,健康的阳光的环境,是未来社会和人类发展高级需求所要达到的阶段,所以基于这样对过去发展道路的反思,及其这个发展阶段人们对发展需求和发展价值的认识,重新再审视提供给我们发展生存地球表层系统的时候,人们才会选择一条新的发展道路,新的发展道路,我觉得在主体功能区规划里面所体现的人文理念就给了很好的答案。当然应该说实施起来相对来说是比较困难的,有一定的难度。

  主持人:也是一个不断满足人们群众物质文化需求的一个过程。我还想问你一些在你参加的主体功能区划的这个过程当中,因为现在有一些工作人员反映,国家发改委是主持这项工作的,主持这项工作的政府部门,他们的一些工作人员在整个的工作过程当中,非常善于学习,不断的发现问题,及时的进行修正什么的,跟专家,集成了很多专家非常好的意见,也考虑了不同地区的不同要求,适当照顾了欠发达地区的利益,给大家留下了一个非常深刻的印象,反映出国家、机关政治体制改革的一个比较新的面貌,对这一点您有什么给我们介绍一下?
  嘉宾:应该说这个给我留下了非常深刻的印象,先说一个例子,今年年初,为了使主体功能区规划这项工作建立在科学研究的这样的一个基础之上,由地理学会,地理专业委员会等学术机构联名,举办了一个我国主体功能区划理论和方法的研讨会,这个研讨会主要是要解决通过一段时间的主体功能区规划的研究和实践,大家发现了一些科学问题及其从科学层面上如何给予一个答案,交流看法,而且参加这个学术会的主要是在主体功能区规划中已经参与了一些工作的这些科研人员,来进行从工作中发现问题和解决问题方面的交流,从会议的效果看,是对后来的主体功能区规划的推进在科学化的这样一个基础上推进起到非常好的作用。这个会议当时国家发改委了解到我们要开这个会以后,他们规划司如果包括国家发改委副秘书长杨伟明在内的话,总共来了七位同志参加了这样一个学术研讨会,在会上总结的时候,我说了这样一句话,我说除了地理科学与资源研究所之外,因为地理科学资源研究所守在这个旁边,具有得天独厚的优势,可能在座没有任何一个学术单位,一个单位能够来超过七个人的这样的数量的,换句话说,这个会议第一个参加大户是地理资源所,第二个单位是国家发改委和规划司,而且他们的干部是两天会是从头坐到尾,积极的和我们的学术发言进行研讨交流,确实是留下了非常深刻的印象。
  整个过程中我自己感觉到,目前国家发改委从事主体功能区域规划的这些领导干部体现出一种学习型的政府的一种形象,而且他们确实在这方面做出了非常重要的贡献,主体功能区规划是一个比较全新的领域,即使是在区域规划或者在区划,过去也有一些基础的理论的支撑,但是在这次的过程中,提出了很多新的一些包括科学上的命题,包括国家实际在决策层面上新的一些命题,包括发展观念上的一些新的命题,具体规划司,国家发改委规划司及其原来的规划司司长现在的副秘书长杨伟明是具体负责这项工作的,从他们的角度积极的去学习学者们的学术著作,吸纳过于的经验,然后到国家不同发展类型的地区进行考察,自己再进行思考,主动的和科研人员,和我们的研究者进行交流、探索一些问题,我自己印象最深的,比如说对杨伟明秘书长对我印象最深的,在从十一五规划前面开始进行主体功能区划研究这件事开始,他召开了多次专家座谈会,每次座谈会他都是从头坐到尾,而且专家的发言他都在认真的记录,像这样一个干部的作风、行为,我觉得应该是留下了很深的印象。再一个经过他们的这样一个去吸纳专家们的一些思想,学习一些重要的学术成果,他们是读专著的,很多人的学术专著和学术论文他们是认真学习了,他们又把国外的一些重要的规划的一些案例,进行学习,形成他们的一些思考,也是在包括从理论、方法、技术路线各个层面进行思考,和我们进行交流的过程中,不是简单的一个学者向他们进行学术成果的一个汇报,提供本子汇报的过程,不是,首先他们可以给你提出命题,很多问题,很多命题,而且这些命题从我们现在自己研究这个课题组来认为,很多确实是我们一些科学难点的问题,这是其一。
其二,他自己主动的解决,在解决这些问题中,和我们课题组背对背也做一些工作,每次讨论问题的时候,他不是简单的把上次给你提的问题你来回答问题不是,他已经形成了他的一个思路,他的一个本子,他跟你在这个过程中,他去交流,大家互相在这个过程中去研讨,他对我们提出对我们的批评,我们对他提出一个批评,风气是非常一种和善、友好的交流过程,在这个过程中,逐步的形成一个新的本子,上升到一个比较相对完善的这样一个层次,所以整个的过程,整个课题组都留下了非常深刻的印象,就是这样一个政府是一个学习型的政府。而且如果放大了说,我们最近这些年,也参加了很多规划层面上的一些工作,也和国家有关部委还有一些省一级政府甚至到县一级政府都有所接触,深刻感受到,现在政府对科学的需求,然后政府决策重视科学化的进程方面,应该说是给予了更高的重视程度,这个程度应该说我们国家的政府的决策,科学化进程和理智化过程是非常明显的。很多市里面一换一个市领导班子之后,做的第一件事是请学者来编规划,把规划做为政府进行决策,做为下一步行动的一个重要的依据,有这样一个客观需求就说明他把决策首先是建立在科学的基础上。

  主持人:这个规划大概什么时候能够最后成型拿出来?
  嘉宾:按照国务院文件的要求,9月份提交国家级的主体功能区规划的初稿,今年年底应该上报国务院,就是国家级的。明年是全面展开省一级的主体功能区规划,明年年底全面完成省一级的功能区规划。

  主持人:也就是意味着按照国家四大类功能区分的话,目前很多省市的产业结构包括很多方面肯定有的要做大的调整?
  嘉宾:对,是这样的,目前主体功能区规划导向发生了变化,而且围绕着主体功能区规划,把分类指导的区域政策和政府的政绩考核政策也要有相应的调整,都作为主体功能区规划的一个统一规划内容,势必未来对政府在调整产业结构上,在转变经济增长方式上,甚至于在选择发展的道路上,都有实质性的产生影响,由于我们过去是把过多的提高了GDP在政府考核中的一些指标的份量,所以全国在体制这个层面上,加剧了空间无序发展的过程,如果是按照主体功能区规划,调整政府的政绩考核的政策,对于那些应该是进行限制,应该进行生态建设的地区当地领导干部的考核,就应该核心的指标是去看它完成生态建设的任务,完成的效果如何,而不是经济增长的一些类指标,如果按照这个指标,从体制的层面上就会引导人们在发展道路上,发展目标上进行新的调整,以及对一些比如说优化开发区,如果是要求它以转变经济增长方式,不要再走牺牲资源环境这样的代价为代价的传统增长模式,相应的在环境政策上,在土地政策上会给它相应的约束,比如说新占用土地增量上,就不可能给他有更大的简单的扩大规模的这样的一个空间,使得这些政府就应该在有限的土地的资源条件下,合理的利用这些土地,他就必须转变经济增长方式,要想提高土地的收益,就必须通过产业结构的调整,而不是简单的招商引资,来什么项目进什么项目,来增加,必须转变这样的观念。如果从环境保护的角度上,要求优化开发区,必须达到什么样的一个好的环境的质量标准,他就必须去严格的限制自己的排放,就要在节能减排的工作中,走在全国的前列,优化开发区必须走在全国节能前排的前面,才能实现未来环境政策对优化开发区的系列,主体功能区的规划对每个区域未来发展目标定位发展主要的内容,发展的这样一个基本的建设布局的总图的设计之外,还有政绩考核及其分类指导,从土地、财政、投资、产业、环境、人口从这些政策上给它有一定的,有的是激励的,有的是约束的政策,引导不同的地方政府在选择发展道路上,在产业结构调整上,转变经济增长方式上会做出相应的努力。

  主持人:如果按这个规划的思路做下去的话,我们喊的和谐社会,我觉得这才是真正的和谐社会体现。人们群众的幸福指数会相应的增加。否则限制地区和禁止地区,你又要限制我,还要让我生活质量提高,就是矛盾,这样道理讲清楚了,他也接受了,考核指标,优惠政策什么的都有了,也就是我那个发达地区赚的钱,你在贵州炼铁的成本5000块,在上海可能50块,我赚的钱可以弥补你的生活质量,他也没有意见了。整个国家还应该是这样的,从算大帐的角度来,我觉得整个规划就是算国家的大帐,也就是落实科学发展观很具体的例子。

  网友提问:您对媒体谈“京津冀都市圈三大难题”时曾把北京定义成一个“文化、旅游、行政管理”的城市,这样的一个非工业城市到底还能容纳多少人口,目前的交通拥堵、房价暴涨、就业困难等是否已经说明北京已经不堪重负了呢。除“文化、旅游、行政管理”外,北京还适合发展什么产业?
  嘉宾:试着回答一下这个问题,在经济都市圈的规划过程中,媒体采访的时候我提到三大难题,刚才这位网友提出北京一系列的问题,恰巧说明了从主体功能区规划里面,北京市应该到了一个发展优化的阶段,而不是盲目的在规模上的膨胀和城市的发展的速度上去作为它一个发展的重点,而应该在城市化的质量和城市发展的优化作为它发展的一个重点。对于北京市本身之所以出现这些问题,在我上次的三大难题里面提出来,主要是由于当时京津塘这样一个空间结构的组织方面出现了失误,主要出现的失误是在北京市发展的道路上选择出现了偏差,盲目的把北京作为了当时的工业的中心,特别是作为重工业的中心,所以在七十年代北京市就发展成为我国最大的工业城市之一,而且成为仅次于沈阳我们国家第二大重工业城市,这和北京作为一个首都和它自己的文化资源,和它自己的传统的一些价值,应该是相背离的一个发展形式,而在原来京津塘的功能上,唐山作为生产原材料的生产基地,天津作为一个物流,作为一个制造业,作为一个商贸中心,这是一个很好的功能定位,从北京来说,从它发展的优势和在这个区域里面,所承担的角色,应该成为真正意义上文化的中心,包括政治管理的中心,包括现在所谈到的基于人才优势所发展的高新技术产业的中心,也基于我们现在管理信息枢纽地区发展的现代服务业的中心,北京应该成为现代服务业,高新技术产业以及我们所说的管理、文化等等这些方面的中心。北京由于发展道路目前造成了这样大的一个城市的摊子,其实不仅是对整个京津冀地区空间无序带来一系列的问题,北京进一步解决这些问题也带来了很大的难题,包括网友所列举的那些难点所提到的,短期内,北京通过重新发展战略的定位和发展道路的选择,都难以短期内解决这些问题,因为北京这样的一个人口,前两天看报说已经有1700万的人口,这样一个人口的规模包括它的流动人口,这样的一个人口规模,聚集在这样的城市里面,对北京市下一步的调整达到了很大的难点,简单的理解北京下一步的发展就应该发展高新技术产业和现代服务业及其相关的管理中心、信息中心的职能,其实这部分所需要的人才,简单的说,它不是说首钢搬迁之后,剩余的那些人,就可以把那些人转移到这些领域里面,他是转移不过来的,这些领域的发展,就会成为,北京的现代服务业和现代高新技术产业的发展,就会成为吸纳全国、世界,甚至全球范围内人才进行,在这个功能建设上的一个聚集的高地,我们考察一下亦庄开发区,70%的新增劳动力是来自于外地的,每年参加公务员考试里面,90%以上都不是北京市原来的市民,就是通过这样的高级的这些功能的建设,更成为了吸纳外来人口的一个聚集的中心。
  另外一类产业,北京所谓一般性的服务业,又是由将近300万甚至比这个还要多的外来劳动力承担着,一个是高级化过程中,在吸纳着更大的领域范围内的人才,在低层的一般的服务业也是一般性的外来劳动力在承担着这些职能,就带来一个北京中间这一块人口,如何解决他们的就业出路和发展的过程?北京在目前,无论在产业结构升级过程中,想要遏制城市人口规模简单的扩大,看来是很困难的,刚才讲高级过程中要吸纳人口,基本服务需要外来人口打工,这两头是外来人口进一步积聚,只发展这两类产业还不行,中间还有一大部分,像首钢搬迁之后,剩余的劳动力,如何提供新的就业岗位,又必须在这里面进行现实的选择,所以简单的去说,北京去发展高新技术、高层服务业等等这些重心显然不是一个现实的选择,一般层面上的经济,面向中间这部分人群的一般经济北京在短期内,还要一个很长时期的维持和发展的过程,所以北京的未来产业结构调整也是一个缓慢的过程,要想抑制住人口大规模的增长过程,也是一个非常艰难的过程。

  主持人:这部分人也要有一个合理的流向,也要安排他。
  网友提问:还是关于北京的,上海的周边有诸如无锡、昆山等繁荣的城市群,为什么北京的繁荣没有带动周边的发展,这对北京的发展是否有影响呢?
  嘉宾:这个问题应该是比较好解释的,一般认为在城市发展过程中,它第一个阶段都是积聚生产要素的过程,就是所有有利于城市发展的,有利于产业发展的优势的生产要素向城市进行积聚,在这个阶段,周边区域发展不起来,中心城市容易发展,但是城市发展的时候,由于各种问题的产生,以及比较成本的出现,新的一个态势之后,城市又开始进行扩散的一个过程,就是中心城市对周边区又有一个辐射和带动的过程,所以由此形成了往往在一个区域,有大城市,中城市,小城市,不同城市承担不同功能是一个协调互动的一个发展的过程京津冀地区出现的问题,我刚才说的京津塘空间结构失调的过程,北京不应该做成这么大规模的城市,在世界范围内都很少出现,如果按照时间距离不到两个小时的时间距离范围内,在国外两小时是一个都市圈的概念,在这个范围内并存两个千万级的特大城市,在世界范围内找不到这样的例子,这个过程导致一个什么呢?导致了在延缓了城市的这样的积聚的过程,推迟了他向外扩散的时间表,当这个地区只有一个中心城市的时候,假如我们设想只有一个天津发展成特大城市的时候,也许发展到70年代末或者80年代末就进入到扩散的阶段,对河北的其他城市就有功能上的辐射和带动,但是在这个地区不是只有一个,首先生产要素向北京,结果出现了北京和天津共同集聚两个特大城市延缓了辐射过程,形成了一个老百姓叫做灯下黑的这样一个结局,靠近北京天津周边区域得不到发展的机会。(插话:反复是互相牵制)互相牵制互相影响了,这样一个发展过程,其实反过来,对北京市也是有影响的,我们设想,如果是北京过去规划的一些卫星城,甚至于廊坊、保定、张家口,琢州有一个合理的发展,把北京的一些在产业上的一些功能在过去如果有一个合理的部署的话,北京现在也不会面临目前负担过大的这样的问题,北京如果说北京现在是一二百万的人口,我们可以设想北京的古迹,北京的名胜所可以支撑养活的人口,北京的现代的服务业,北京的中关村所能支撑的人口,北京就会形成一个非常具有产业发展高功能,生态环境非常友好,文化积淀非常丰厚,风景非常美丽的在世界全球范围内,任何一个首都都可以跟它,任何一个美丽首都可以比美的这样一个首都城市的面貌,但是我们不是一二百万人的城市。

  主持人:你觉得北京最合适的规模应该是一二百万吗?
  嘉宾:不能这样说,但是至少是一二百万的时候,我们面对这样一个发展功能,它承受起来,资源环境承载的,和他的城市问题,和他城市本身发展的价值就能充分的体现出来。

  网友提问:目前的南水北调工程对沿途地区的发展将起到什么样的作用?
  嘉宾:这个问题我不是专家了,在这方面没有深刻的认识。但是想就这个问题做为一个话题来引开去说。在过去的空间发展的过程中,很多人把资源界定成可移动的和不可移动的,比如说土地界定为不可移动的,水资源作为可移动的资源,所以在这个过程中,在发展过程中,就形成了一个误区,就认为可移动的资源我可以通过调动这种方式来弥补,所以我如何在发展的过程中,怎么样去珍惜这个资源,节约这个资源,就不作为像珍惜那些可耗竭的资源或者不可移动的资源来对待,比如说水就是这样的,很多地区在发展过程中,不适宜发展高耗水产业的区域,盲目的发展高耗水,反过头来作为缺水地区作为大规模的调水过程,解决这个问题,其实这个问题,都没有把它作为空间整体规划的结果,特别是在中国出现一个很大的,带来很大的问题就是,我们国家水源的地区,水资源相对比较丰富的区域往往是生态比较脆弱,经济发展目前比较落后的区域,这些区域主要的优势就是水资源是它核心的优势,我们另外一些下游的区域,它往往是经济比较发达,人口比较积聚,发展到一定阶段,水资源成为一个制约因素,过去我们就通过行政上的一些简单的做法,简单的通过调水过程,这样的一个调水过程,在1992年,我就发表过论文,分析过这个过程,我认为这个过程是很难稳定和持续的,就是那些欠发达的地区,本来就只有一个水资源是丰富的优势,你把这个优势给调走了,而这些已经经济发展水平比较高的区域,这时候水资源是约束条件,在约束条件下,应该激励他去调整产业结构,转变增长方式的时候,你又给他无限制的供给这种水资源,刺激他盲目的膨胀,这样的过程,就使得欠发达地区失去了优势更加难以发展,发达地区由于资源源源不断的流入,再去盲目的膨胀过程,结果就导致了我们在由于资源的空间的调配导致了地区发展利益上的一种冲突,没有一个反馈的机制,就是调出水的地区和调入水的地区之间,没有一个利益反馈,所以最后达到不了一个平衡带来地区的冲突,其实这个问题,就相当于张家口承德地区和北京地区的上下游这种关系,其实就是这样的一个关系。所以无论水不能能不能调水,水价就是一个市场价值的很重要的体现,但是尽管水是可以从技术层面上可以调的,花钱就可以完成的,但是我们还是一定要尊重这样的一个所谓的资源节约型社会建设的最高目标的要求来认识如何去利用和开发水资源,如何去看待调水的这样一个作为。

  主持人:非常感谢樊杰教授下午给我们讲了这么多,谢谢网友的参与,我们今天的科学在线就进行到这里。
  嘉宾:谢谢。

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