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中国社科院黄晓勇:资源型城市转型发展的挑战与对策

时间:2011-04-16  来源:  编辑:  浏览:1558次
我国资源型城市绝大多数兴起于计划经济时代,伴随着大规模工业化的进程,批资源型城市也相继兴起…长期以来,资源型城市在保障国民经济发展所需矿产资源和能源方面做出了巨大贡献,特别是在当前城市化和工业化过程中占有突出的地位…就以山西省为例,山西省是典型的资源型大省,在我国年的建设过程中,山西省累计生产煤炭.亿吨,累计外调出省.亿吨…但由于矿产资源的有限性和不可再生性,资源型
中国社科院黄晓勇:资源型城市转型发展的挑战与对策

6月19日,由中国地质大学、中国社科院研究生院、中国农业大学经济管理学院、山西省晋城市人民政府主办,中国区域经济学会、中国合作经济学会、北京大学环境科学与工程学院、中国人民大学农业与农村发展学院、上海现代城市与区域发展研究院协办,晋城市国土资源局等承办的“土地利用与转变发展方式”高峰论坛在山西晋城举行。会上,中国社科院研究生院党委书记黄晓勇就“资源型城市转型发展面临的挑战和对策”做了精彩演讲。他说,资源型城市转型发展问题不只是中国独有的问题,世界上其他国家一些城市也同样面临这一课题。这类城市要转型必须要确立城市定位、城市转型模式和平等竞争的市场环境。


  我国资源型城市绝大多数兴起于计划经济时代,伴随着大规模工业化的进程,一批资源型城市也相继兴起。长期以来,资源型城市在保障国民经济发展所需矿产资源和能源方面做出了巨大贡献,特别是在当前城市化和工业化过程中占有突出的地位。就以山西省为例,山西省是典型的资源型大省,在我国60年的建设过程中,山西省累计生产煤炭76.63亿吨,累计外调出省48.97亿吨。长期以来,山西省煤炭年生产量约占全国的1/3,年调出量占全国省际煤炭净调出量的3/4,年出口量占全国的1/2。供应全国28个省(市、区),支撑着4000多个大、中型企业用煤,为国民经济发展和人民生活水平的提高做出了重大贡献。但由于矿产资源的有限性和不可再生性,资源型城市必然经历从开发建设、繁荣到衰退和转型的过程,研究资源型城市转型与发展是不可回避的问题。

  一、我国资源型城市的总体状况及转型发展的制约因素分析

  当前,我国研究资源型城市转型与发展是一项重大而紧迫的任务。我国共有资源型城市118个(这里需要说明:本文所用数字来源于国家发改委的相关报告。有的研究数据说,我国资源型城市共有426个,所以很多人都将这426看作是矿业城市的数量,事实上这426个中相当一部分是地区、盟、州、县,甚至是一个矿区),约占全国666座城市数量的18%,其总人口为1.54亿人。目前,20世纪中期建设的国有矿山,已有三分之二进入“老年期”,440座矿山即将闭坑,390座矿城中有50座资源已经衰竭,300万下岗职工、1000万职工家属生活受到影响,资源枯竭城市产业全面凋敝。随着主业关闭破产和关联产业陷于萧条,下岗职工和提前退休人员激增,社会保险欠费增多,各项社会保险基金严重入不敷出。资源枯竭型城市的社会不稳定因素日趋增多。

  此外,由于长期对矿产资源进行掠夺式、粗放式的开采和利用,不重视环境的综合治理与保护,资源枯竭型城市的生态环境质量普遍较低,有的甚至十分恶劣,如水土污染和流失严重、地表塌陷等。恶劣的环境严重地影响了人们的基本生存条件,一些城市因采矿形成的地面塌陷甚至直接危及人民生命财产安全。如山西省孝义市现有土地塌陷面积就达到150平方公里,占全市国土面积的16%。由于以上经济、社会和资源环境问题的存在,资源枯竭型城市已经成为影响我国当前及今后一个时期经济可持续发展和社会稳定的重大问题。

  由于我国资源型城市的建立发展大多根植于国家计划经济时期,其发展很大程度上取决于国家的宏观发展战略。同时与非资源型城市相比,资源型城市的自身特征也决定了其对制度需求弹性较小,经济发展存在强烈的路径依赖,也由此形成资源型城市可持续发展的一系列制约因素。

  首先,资源型城市中国有大型企业与城市产业存在断层,阻滞城市产业发展。产业发展应是上游、中游、下游一体化的,但我国资源型城市由于传统体制的原因造成行业分割,企业仅仅是一个生产车间,资源型企业只是开采资源,并不对资源进行利用加工、生产产品。比如大庆,本质上就是一个石油开采企业,城市人口的80%都是大庆职工;胜利油田在东营开采,然后用石油管道运到淄博去加工,产业就这样人为地被从中下游分割开来。采矿业也有类似情形如采冶脱节等。

  其次,资源型城市中国有企业独大,国有大中型企业与地方中小企业相互脱节,协作关系难以建立。这种情况在西部地区尤为明显。国家在资源型城市初建时在当地进行了大量的投资,建立了大型的企业,这些大型企业主要是跟国家工业体系连在一起的,而跟地方的中小企业和乡镇企业都没有什么关系。一方面国有企业的技术很先进,人员素质很高,另一方面当地的中小企业很落后,这就形成一个断层。这种“二元性”,使资源型城市自身的调整弹性很小,自我选择和自我发展能力极低。同时,城市以资源开采和加工为核心组成它的产业部门,建设周期长,占用资金多,形成规模大。生产要素构成上既专业化又单一化。在经济形势不断变化的情况下,其应变性、适应性及可调控性均较差,相反却具有较大的发展惯性和超稳态性,难以实现产业转型发展。

  再次,资源型城市中城市功能与企业功能倒错,企业的封闭运行系统排挤城市功能发展。我国资源型城市的形成一般是先有资源后建厂,先有企业后有城市。这些资源型企业通常是国家巨资投入形成的大型和特大型国有企业,并且完全是按照计划经济体制来构建和运作的“大而全”企业。在相当长的时间里,国有企业自身形成了庞大的自我服务体系,由于城市发展高度依赖国有企业,使得城市提供的公共产品很难替代企业的社会功能。国有企业的自身福利封闭运行体系排挤了城市功能的发育,使得城市中非国有经济难以进入第二、第三产业,城市发展受阻。

  最后,资源产权国有,价格体系扭曲,资源型城市价值转移缺乏补偿机制。我国资源配置长期推行的自然资源国有产权地位决定了资源不能交易与流通,完全由政府供给、分配、经营和管理,以减少运行上的“初始成本”,这种制度安排在建国初期起到了节约配置资源成本的作用,但也由此埋下了资源无价、资源产品低价的制度根源。进入市场经济时期后,价格应由市场决定,但单一的产权和计划协调替代市场交易,对抗自然不可避免,由此付出的对抗成本也必然会随资源不断开发而增加,资源价格体系日趋扭曲,从而出现当前我国资源型城市面临“资源丰富、经济贫困”等与市场经济相悖的状况。资源型地区积累能力弱,难以发展新兴产业,更难以培育新兴产业投资环境,而从国家宏观管理层面还尚未形成有效的补偿机制。另一方面,由于资源型企业管理体制上执行“条条”管理,城市地方政府没有能力统率各方力量、统筹使用资金和各种资源,实现产业结构转型。这一切都成为资源型城市转型发展的制约因素,大大降低了资源型城市的竞争能力和可持续发展能力。

  二、国外、国内资源型城市转型发展的成功案例介绍

  资源型城市转型是一个世界性的问题,发达国家在经济发展过程中也遇到了资源型城市转型和发展接续产业、替代产业的现实问题。由于各国国情不同,地区特点各异,其转型模式与发展路径也大相径庭。这里介绍几个具有典型特点的转型城市。

  (一)日本的北九州转型发展模式

  日本北九州转型主要是将“产业振兴政策”与“环境保护政策”相统合。北九州市位于日本九州岛的最北端,煤炭资源较丰富,产量居全国前列。20世纪50年代以后,由于日本煤炭资源条件的限制,煤炭生产成本居高不下,在海外廉价石油大量输入的冲击下,煤炭产量大幅度下降。造成大量煤矿被迫关闭,带来了一系列的经济和社会问题。为此,从1961年到1991年,日本政府共制定了9次煤炭政策。从第1次到第7次煤炭政策,日本政府一直认为,煤炭生产规模应维持在一定的数量,为此政府付出了巨额财政补贴代价,但结果却不尽人意。到了20世纪70年代,在后两次政策调整中,日本政府开始注意煤炭产业的转型,决定在分阶段逐步减少国内煤炭产量的同时,放弃对煤炭行业代价高昂的保护政策。

  为此,北九州市开始选择产业转型,他们将“产业振兴政策”与“环境保护政策”进行统合,制定了北九州市独具特色的地区政策,主要包括在该地区兴办一批现代工业开发区,吸引区域外企业入迁,并按新的产业政策兴办一批新企业,寻求该地区多元化经营。由于北九州市建立了合理的环保产业管理体制及安全的高新技术,所以在发展产业的同时,北九州在城市建设、环境治理方面获得了显著成绩,成为受到联合国表彰的治理环境典型城市;同时该地区引入高新科技产业也是其转型成功的重要战略安排。以机器人技术为例,目前该地区机器人生产与研发的市场占有率居世界之首,名副其实地成为日本最重要的高新技术产业区。经过转型发展,北九州现在已经成为日本西部规模最大的产业汇集地之一,同时,还是一个港口、机场、铁路、高速公路等交通基础设施完善的国际物流基地型城市。

  (二)英国曼彻斯特

  英国的曼彻斯特转型可以归纳为:由先发的工业化城市向服务经济城市转型,通过再造服务业竞争优势,进而继续保持在世界经济中的领跑地位。曼彻斯特是英国中部重镇,工业革命诞生地。过去,由于制造业是其主要经济支柱,人们曾用“蒸汽加汗水”形容曼彻斯特,如今它则成功转型,从以制造业为经济主体的老工业城市转型为多元化产业发展的新型城市。曼彻斯特的经济结构转型始于第二次世界大战结束后不久。当时,制造业在曼城经济中所占比例高达70%,但是,战争使工业面临严重困难,失业人数迅速增加,制造业就业机会减少。

  为了寻找曼城新的发展方向,曼城政府首先分析了城市的特长:曼城拥有优越的地理位置,位居英国中心,离伦敦非常近,而曼彻斯特一直有发展自由贸易的传统,同时经济自由化和合作运动的先导使曼彻斯特已经成为了一个国际性的大都市,这些都是发展服务业的前提。于是曼城政府和企业顺应这种城市发展,迅速转型发展服务业,及时引导经济向多元化方向发展。到20世纪90年代初,制造业就业人口占比降至11%,服务业就业人口在总就业人口中的<

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