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PPP项目的5种常规融资模式及创新性融资方案

时间:2018-05-03  来源:王鑫  编辑:vtdjgv  浏览:761次
本文主要介绍PPP模式的概述、PPP模式典型架构、PPP模式的常规融资模式,即政府引导基金融资、信托融资、专项资产管理计划(资产证券化)、保险资金、银行贷款及债券和私募基金介入PPP模式的两种融资方案。需要进行PPP融资的可以参考。

PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果,是当前政府利用社会资本的主要方式,本文主要介绍了PPP模式在动作过程中的常规融资模式,另外还有2种创新性融资方案,要动作PPP模式的企业可以参考一下。

一、PPP模式概述

PPP(Public-Private Partnerships)即政府和社会资本合作模式,是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,由社会资本提供公共产品 和服务,政府/使用者依据公共产品和服务的绩效评价结果向社会资本支付相应对价一种模式。

PPP模式在中国的发展一般认为发端于1984年第一个BOT模式项目——深圳沙角B电厂项目,随后2003年-2008年,地方政府公共基础设施项目繁多,财政资金有限,为满足社会大众对公共设施和公共服务的要求,各地掀起一波PPP热潮,这期间的代表性项目有国家体育场(鸟巢)、北京地铁四号线项目等项目。

2008年后,受全球金融危机的影响,全球和中国经济增速下滑,我国采用积极财产政策和刺激经济增长的计划来应对。该经济刺激计划的投资由政府主导,但鉴于地方政府无法以市场主体身份参与投资,各地政府都充分利用所属融资平台进行投融资。2009年以来,城市基础设施等公共产品和服务的投融资职能主要由各地融资平台公司承担,项目运作以政府委托代建、BT模式为主。这一时期PPP模式遭遇搁浅。

积极的财政政策和宽松的货币政策导致地方政府及政府融资平台与日俱增,截止2013年,地方政府负有偿还责任的债务高达20多万亿元,这些债务已经让某些地方政府无力偿还;另一方面城镇化及“一带一路”的发展又亟需大量资金。在此形式下,2013年中央发文允许社会资本通过特许经营的方式参与城市基础设施投资和运营。 2014年9月,国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号),正式提出推广使用政府和社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益规则,使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司(SPV)建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司通过银行贷款、企业债、项目收益债、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或SPV公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。由此,PPP模式再次兴起,并迎来快速的发展。

2015年,财政部、发改委、人民银行三部门联合发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》,提出在能源、交通运输、水利、环保、农林、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,鼓励采用政府和社会资本合作模式,吸引社会资本参与。其中,在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要特许经营的,按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

2016年10月,财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》,提出统筹推进公共服务领域深化PPP改革工作,在垃圾处理、污水处理等有现金流、市场化程度较高、操作成熟的公共服务领域,各地新建项目要“强制”应用PPP模式。各地也在大力推动PPP示范项目的实施,标志着PPP模式已经从政策层面到执行层面得到了细化落实。

总之,PPP模式推出的目的之一,其实是让政府与社会资本之间由债权债务关系转化为合作关系所采取的一种方法,目的是控制和化解地方政府性债务风险,确保地方政府债务不再新增。从转变政府职能、化解地方政府债务、创新公共服务供给机制来说,PPP模式在未来会是公共产品和服务供给的重要模式,方兴未艾。

二、PPP模式典型架构

PPP模式一般是政府授权政府平台公司与社会资本方共同成立合资公司,政府(发改委)与项目公司签署PPP(特许经营权协议),协调金融机构向项目公司贷款,项目公司以使用者收费(政府付费或加上政府补贴等)形成的现金流作为还款来源进行还款。主要的参与方及关系如下:

PPP模式典型架构/
PPP模式的融资模式

三、PPP模式的融资模式

PPP融资,即在PPP项目设计、建设、运营、维护、移交等各环节安排融资方案实现对PPP项目的资金支持。从大类上划分,融资无外乎股权融资和债权融资两大类。从资金供给来讲,融资方包括银行、保险、信托等金融机构及私募基金等其他非金融机构,我们可以图示如下:

目前,各个省基本都设立了不同规模的PPP引导基金,以股、债、提供前期费用补贴、或提供融资担保等方式对PPP项目进行融资支持。同时,为了放大财政杠杆,很多省份的PPP基金采取母子两级基金的结构,引入社会资本的方式来运作。从融资的角度来讲,除政府引导基金为PPP项目提供资金支持外,还有信托、保险、债券、资产证券化、项目收益债、融资租赁等方式。接来做简单的介绍。

(一)政府引导基金融资

江苏、山东、山西、安徽等省份的PPP基金都采用典型的母基金架构。母基金的出资人为省财政、金融机构或行业社会资本,母基金再投资到多个当地政府(市、县政府)发起并与金融机构及行业社会资本共同组建的PPP子基金中,投向当地项目。大概图示如下:

(二)信托融资

信托公司参与基础设施项目投资由来已久。2014年之前,信托公司与政府合作主要以政信类信托为主,政信类信托是指信托公司与政府再基础设施、民生工程等领域开展合作,这类项目的还款通常有地方政府或地方财政局作出承诺,或者直接就以地方政府的债权收益权为融资标的。政信类信托一般都是以政府的财政预算或政府的应收账款为保证。但是国务院下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)后,要求地方融资平台剥离政府融资职能,同时不得新增政府债务,政信类信托被限制。

现在信托公司对PPP项目的融资方式,剔除政府的担保及兜底后,主要还是以信托贷款和信托计划直接融资两种方式为主。

1、信托贷款

在PPP项目建设期,信托公司通过发行信托计划向项目公司提供直接贷款。但鉴于项目正处于建设期,尚无法产生现金流,一般都是通过向项目公司股东即社会资本方发放贷款,还款来源及担保措施由股东解决。

在项目即将或已经处于运营阶段时,由于项目已经有了稳定现金流了,信托公司可以选择股东也可以选择项目公司作为借款人,风控措施可以收入控制、选择股权质押、收费权质押等措施。

2、信托计划直接融资

信托公司可以设立信托计划,通过股权投资的方式投入项目公司。但是因为信托计划的公众投资者要求的投资回报期限较短(1-2年),而PPP项目的建设及回收期较长,所以这是最大的障碍。实践中可以采取股权逐步回购,收益定期支付的方式解决。

另外一个问题是,信托公司通过股权转让或增资的方式进入项目公司,作为PPP项目公司的股东,务必将承担股东责任和社会责任,但信托公司目前看来并无专业能力及专业人员。因此,信托公司可以选择股权委托管理或者与产业资本组成联合体进行投资的方式。

除直接投资外,信托公司还可以通过间接投资的方式对PPP项目进行投资。间接投资及信托计划通过股权投资基金的方式参与项目融资,有两种方式,一是作为政府产业引导基金优先级LP,二是作为社会化股权投资基金(私募基金)优先级LP。

此外,信托计划还可通过购买收益权(收费权)、债权,或者设立财产信托,与其他机构合作成立资产证券化业务等模式。

(三)专项资产管理计划

专项资产管理基金即资产支持专项计划,就是我们所谓的资产证券化。资产证券化由证券公司主导,证券公司及基金管理子公司作为计划管理人设立并管理资产支持计划(SPV),然后通过证券交易所及私募产品报价与服务系统挂牌、转让。交易结构如下:

(四)保险资金融资

保险公司的资金因为资金来源渠道便利且广泛,险资是PPP项目一个重要的融资来源。险资的投资方式非常灵活,可以说险资和信托计划是最灵活的两种融资工具。

根据保监会2017年5月4日发布的《中国保监会关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》,保险资金投资PPP项目,是指保险资产管理公司等专业管理机构作为受托人,发起设立基础设施投资计划,面向保险机构等合格投资者发行受益凭证募集资金,向与政府方签订PPP项目合同的项目公司提供融资。 投资计划可以采取债权、股权、股债结合等可行方式,投资一个或一组合格的PPP项目。其投资图示可以参考信托计划的融资图示,在此就不列式。

(五)其他方式(银行贷款和债券)

银行贷款不必多说,PPP项目可以通过固定资产贷款、流动资金贷款、银行授信、银团贷款等方式获得融资。相比其他社会资金,银行贷款成本低,期限灵活,且PPP项目有政府背书,也更容易拿到政策性银行的低成本资金。需要注意的是,当PPP项目还未形成可融资的资产时,需要通过股东借款的方式向PPP项目公司输血。即通过PPP项目公司的股东去申请贷款,获得贷款后再向PPP项目公司输送资金,这是一种间接支援的融资方式。

此外,PPP项目还可以发行债券融资,可以发行公司债、企业债、资产支持票据、项目收益债融资等等债券融资方式。成熟的、有稳定现金流的PPP项目,可以采用项目收益债融资的方式。

四、私募基金介入PPP模式的两种方式

(一)私募基金参与PPP项目的常规模式

私募基金参与PPP项目,通行的模式是私募基金管理人单独或与地方平台公司、产业投资人共同设立一个PPP基金,募集PPP项目所需资金直接投资PPP项目。

(二)一种另类方案的探讨

私募基金参与PPP项目的方式,如上图所示,一般作为优先级投资者介入。私募基金参与PPP项目的创新,可以通过转换投资标的的方式实现,以将私募基金投资股权,转换思路为购买PPP项目债权和收益权的方式。结构图示如下:

具体来讲,私募基金可以不作为股东参与,不通过直接或间接入股PPP项目公司,而是通过购买债权(PPP项目公司债权转让)的方式,获得PPP项目公司的债权收益权(类似商业保理的方式),然后由债务人(政府或其部门、使用者)支付购买费的方式获得收益。

但这有两个障碍,私募基金的该项投资实际上是投资非标的应收账款,私募股权基金的投向可能受限,可考虑申请其他类的私募基金来操作;另一方面私募基金如购买债权或收益权的方式,可能会受到限制,可考虑和信托公司合作,借助信托公司的通道投资。

这种方案的核心在于PPP项目公司的债权是否能满足私募基金的收益要求及时限要求,如果是以自然人合格投资者为募集资金来源的私募基金,因为基金存续期限较短,可能不大适合。在收益方面,需要建立债务人标准,重点考虑债务人的偿债能力和偿债意愿,再配合相关风控措施,这样才能保证私募基金收益的稳定性和安全性。

(三)PPP+私募基金+运营的模式

我们知道,政府对PPP项目的社会资本合作方的要求时需要具备建设和运营能力,需要挑选有实力的社会资本去建设运营PPP项目。只有建设能力,缺乏募资能力及运营能力的建筑公司如需要投标PPP项目,可以采用联合投标的方式进行。即基建公司、基金公司和产业运营公司联合合资成立一家主体公司,以该主体公司与政府共同组建项目公司(SPV):

此外,作者也了解到,目前一些PPP项目采用了模式包括PPP+担保,PPP+信托+基金+城改,PPP+基金+产城一体化等多种方式运作PPP项目。这些方式也值得借鉴。

总之,PPP项目需要大笔资金,这些资金如何融、如何投、如何退是PPP项目融资双方需要重点考虑的问题。随着国家对地方政府债务的收紧,PPP项目以社会资本方单独融资的方案会越来越多,越来越迫切。PPP项目社会资本方如何更快速、更低成本又不影响PPP项目公益性、公共服务性的方式,是政府、社会资本、及资金方需要综合考虑的问题。抛砖引玉,希望共同探讨。(完)

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