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项目管理模式创新发展与工程招投标制度改革

时间:2011-12-22  来源:  编辑:  浏览:1635次
如何发挥中央投资的拉动作用,管好用好新增投资,保证投资效益最大化,建筑业任务艰巨…些大型特级企业在些重点建设工程中,积极运用了采购施工管理PC设计施工管理DB设计采购施工EPC项目管理服务PM和项目管理承包PMC等项目管理模式…我国建筑业企业开展工程项目管理是从年国务院领导提出学习推广“鲁布革”工程管理经验开始的,先经历了引进学习试点推广总结提高
项目管理模式创新发展与工程招投标制度改革改革开放以来,我国政府主管部门先后出台了一系列深化建筑业改革的政策措施,在工程建设领域引入了招投标制、建设监理制、项目法人责任制等制度。建设工程施工生产组织实施方式发生了深刻的变化。

但是,随着经济全球化及我国市场经济的不断完善,建设工程管理体制和实施方式仍然存在诸多问题,需要进行深层次改革。特别是当前面对金融危机,我国政府投入4万亿元乃至更多资金来刺激经济,加强基础设施建设,实现“扩内需、保增长”,为建筑业持续发展提供了更多的市场机遇和空间。如何发挥中央投资的拉动作用,管好用好新增投资,保证投资效益最大化,建筑业任务艰巨。为了适应这一新形势的发展,本文结合论坛主题就推进项目管理模式创新发展,加快投资项目招投标制度改革这一问题进行探讨。

一、建设工程项目管理模式的借鉴运用与发展

(一)建设工程项目管理模式借鉴运用情况回顾。

我国建筑业企业开展工程项目管理是从1986年国务院领导提出学习推广“鲁布革”工程管理经验开始的,先经历了引进学习、试点推广、总结提高、完善规范、国际化发展5个阶段。近30年来,建筑业以“项目法”施工为突破口,以生产要素优化配置和动态管理为主要特征,加强管理层与劳务层建设,坚持项目成本核算制和项目经理责任制,创造性地建立了以项目管理为核心的新型经营管理机制。

经过学习、借鉴和实践创新,我国工程项目管理的理论研究和实践应用得到了长足发展。项目管理实施从以施工项目管理(CM)为主的4个M模式的阶段管理,逐步向全过程的项目管理转变。一些大型特级企业在一些重点建设工程中,积极运用了采购施工管理(PC)、设计施工管理(DB)、设计采购施工(EPC)、项目管理服务(PM)和项目管理承包(PMC)等项目管理模式。特别是在境外工程合同额超过数十亿美元的项目中,已广泛应用PMC、EPC等项目管理模式,基本实现了我国建设工程项目管理由传统的施工管理向现代工程项目管理承包(PMC)和工程总承包(EPC)的转变。已经形成了以国际通行的项目管理知识体系为指导,以我国建筑业企业的工程项目管理实践为基础,以《建设工程项目管理规范》为标准,具有中国特色的工程项目管理框架体系。(二)以工程总承包为主流模式延伸到BT、BOT模式的运用与发展。

1、工程总承包成为建设工程项目组织实施模式的必然选择。

工程总承包是国际通行的一种工程项目建设实施模式。我国自20世纪80年代开始试点以来,工程总承包健康发展,规模不断扩大、形式日渐丰富,已从化工、石化行业逐步推广到建筑、冶金、电力、市政、交通等多个领域。2003年,原建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》的出台,为建筑业企业进一步开展工程总承包和项目管理,着力打造龙头企业,不断提升市场占有率和竞争力起到重要促进和引领作用。据不完全统计,我国大型建筑企业每年约有30%~40%的合同额具备和采用了总承包模式,尤其是对外承包业务近几年来取得突破性进展。综观国内外建筑市场,加快和大力推进工程总承包已成为建设工程项目管理组织实施方式的必然选择。

首先,加快推进工程总承包是建设工程项目实施方式深层次变革、巩固和提升建筑业国民经济支柱产业地位和作用的战略要求。工程总承包能够有效提高工程建设管理水平,缩短建设工期,合理降低项目成本,保证工程质量和投资效益的最大化;其次,加快推进工程总承包,有利于培育知识密集、技术密集、管理密集,有国际竞争力的大型企业。最后,加快推进工程总承包,是贯彻科学发展观、促进企业技术进步和管理创新、创建资源节约型社会的有效举措,最大限度地发挥承包商在方案设计、材料采购、新技术应用等方面不断优化和创新的作用。

2、建设—转让(BT)、建设—经营—转让(BOT)等工程发包和融资建设模式得到广泛应用。

自20世纪80年代我国第一个BOT项目(深圳沙角B电厂项目)实施建设以来,经过多年的发展,BOT融资模式已经为业内所熟悉。BT模式作为BOT模式的一种演变,也逐渐作为政府公共工程的投融资模式。近年来,佛山市市政基础设施建设的顺德区公路工程、天津津滨轻轨工程、北京地铁奥运支线、南京地铁2号线一期工程、深圳地铁5号线工程等也都先后采用了BT建设模式。

BT模式其实质上是一种项目融资模式,它是工程总承包模式的深化和推进。BT、BOT项目中的“B”的能力实际上包含了“EPC”的内容。因为工程总承包模式的内涵非常丰富,它可以根据市场的需要进行不断地深化。从施工总承包到工程总承包再到BT、BOT,是我国大型建筑业企业主营业务模式逐步升级的演变过程。目前,我国的工程总承包企业普遍还存在业务领域狭窄、融资能力不足,难以为发包方提供工程建设全过程的承包服务等问题。而BT、BOT模式的实施与推广,则为建筑业企业的发展,尤其是为增强融资能力提供了外部动力。

从国际工程承发包发展趋势看,我国建筑企业要在国际市场占有一席之地,就应具备较强的项目融资能力。BT、BOT模式的实施为资金实力雄厚、综合经营能力强的承包商占有更多的市场份额提供了机会。趋于国际市场的大环境,近几年来,我国政府一直在倡导和鼓励有投融资能力的工程总承包企业,对具备条件的工程项目,根据业主的要求按照建设-转让(BT)、建设—经营—转让(BOT)、建设—拥有—经营(BOO)、建设—拥有—经营—转让(BOOT)等方式组织实施。毫无疑问,工程建设采用BT、BOT将是我国建设业企业未来进行项目管理资本运营模式的一种发展趋势。

3、“代建制”模式在政府投资项目中积极推广。

2004年7月颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》明确提出,在政府投资项目中要推行“代建制”管理。

对政府投资项目实行“代建制”,是国际上通行的做法,美国等西方国家已经尝试了上百年时间,但在我国主要适用于当前成立的专业项目管理公司,我国从1999年开始,在上海试点市政项目的“代建制”。同时,福建、安徽、重庆等地也率先通过招标或直接委托等方式,将一些基础设施和社会公益性政府投资项目委托给有实力的专业化公司代建,项目施工后就移交给使用单位。2002年以后,北京、浙江、深圳、成都等地也开始了“代建制”的试点工作。北京市还对“代建制”市场准入做了明确规定,先后批准了38家企业。到目前为止,全国已有十几个省市相继开始了“代建制”的推广工作。

“代建制”突破了旧有的管理方式,使现行的“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式,转变为“各环节彼此分离,互相制约”的模式。“代建制”的推行,对于政府投资项目保证工程质量、提高投资效益、遏制腐败现象、创造公平竞争的市场环境都具有重要的意义和作用。

二、加快和深化建设工程招投标制度改革

(一)我国建设工程招投标市场的现状及存在问题

我国建设工程招投标制度已经实行多年,尤其从2000年开始实施《招标投标法》以后,各地也相应制定了招标投标法规和实施细则,使招投标管理工作取得了较大发展与进步,逐步形成了建设市场招投标的良好环境。但是由于我国建筑市场发育尚不完善,管理体制和法制不健全,招投标制度在实际操作过程中还存在不少问题,在某种程度上阻碍和影响了工程项目组织实施和管理模式的发展创新。

首先,是项目业主行为严重不规范。主要表现为规避招标、串通招标、明招暗定、肢解分包、阴阳合同以及投资资金不到位,拖欠工程款等问题。

其次,由于业主行为不规范,导致投标企业违规。主要表现为以弄虚作假和其他不正当手段中标;行业自律性差,串标、围标、陪标和商业贿赂现象时有发生;恶性竞争,低价竞标,中标后再以高价索赔、偷工减料等方式获利;

再其次,招标代理制度先天不足,为不规范行为及腐败现象提供了可乘之机。由于这项制度的建立从一开始就严重脱离实际,缺乏市场基础,加上代理机构从业人员没有受过正规培训,其综合素质和业务水平低下,参差不齐,导致招投标代理机构不能真正严格执行法律法规,往往与行为不规范的业主和投标企业合谋进行暗箱操作、搞虚假招标,给工程招投标本来的公平竞争机制带来负面影响,已在社会上造成堪为行业公认痛恶的病态。

最后,是现行招投标管理规定不利于工程项目管理模式的推进和创新。大家知道,我国工程建设项目的设计、施工是分别招标的,且投标项目单一程序繁多,申报资料文山图海,交易成本高。这种分阶段烦琐的招标管理方式,很大程度上造成人、财、物的极大浪费,不但加大交易成本,还阻碍了一批具有实力的企业能够更好地参与到工程建设中来。

(二)工程招投标市场存在问题的深层次原因分析

一是法律法规不健全,执行不到位。我国目前招标投标相关的法律法规、规章以及管理办法等文件,分别由全国人大、国家相关部委、地方人大及政府各级行政主管部门来制定,由于涉及了不同的执法主体和监管单位,各自角度和立场不同,同时受部门利益影响,造成实际上的政出多门、条块分割、部门垄断,甚至发生下位法与上位法冲突和抵触问题,降低了法律的约束力,致使执行不到位。

二是缺乏统一监管体系,政府职能改革滞后。由于我国招投标行政监管机构条块分割且部门职能交叉,致使政出多门、多部门监管,加剧了市场的分割和垄断。例如土木工程招标投标监管由建设行政主管部门负责,设备招投标监管由经济贸易行政主管部门负责,交通、铁路、水利、通信等专业工程的投招标监管则分别由各专业行政管理部门负责。同时,工程项目又分为重点建设项目和一般建设项目。

三是在政府投资项目招标投标中,承担着立法、监督管理和投资人三种角色,相互之间界限不清,致使正常的招投标市场秩序无法建立。因为政府掌握着市场准入、项目审批、价格管制、行政垄断、地区保护等过多的资源配置权,从而形成权力寻租,使得工程建设领域腐败现象多发。

四是招标代理秩序混乱,独立性和公正性不够。招标代理本是一种有偿、公正的市场服务,但由于代理机构受招标人委托,其行为具有服务性和有偿性的特点决定了代理机构容易受招标人影响,严重失去独立性和公正性。招标代理人往往以业主的意愿为原则,帮助业主完成符合法规程序的招投标运作,使业主授意的中标人合法中标。而投标人面对残酷的竞争,为了生存又不得不采用各种不正当竞争方式,这样必然滋长了商业贿赂。某种程度上招投标代理机构实为不法企业的违规、腐败和不公正行为披上一层合法的外衣。

五是信用体系建设不完善。社会诚信氛围差是招投标环节诸多问题的重要原因。我国目前还没有建立起与社会主义市场经济相适应的信用体系,缺乏有效约束信用缺失行为的完善的法律法规制度,使得招投标市场中信用缺失行为和投机行为有机可乘。目前招投标相关方不诚信得不到应有的惩罚,守信成本高,失信成本低且利润大,造成一些企业违约不讲信用的收益远比付出的代价大,导致守信的市场主体被迫退出市场或者放弃守信原则。

综上所述可以看出,肢解工程、围标、串标、最低价中标、阴阳合同、恶意竞标等招投标市场的不规范行为以及商业贿赂等,严重破坏了市场公平的竞争秩序,既给工程项目的组织实施造成了极大的难度,同时也对工程质量、安全生产以及工程按期完工带来了巨大的隐患,严重阻碍和制约了建设项目管理模式的发展与创新。所以,现实与未来都迫切需要我们对现行招投标制度进行深化改革。

(三)深化招投标制度改革的政策与措施建议

为了维护建筑市场秩序和公平竞争,推进建设工程项目管理模式的发展与创新,要立足当前、面向长远,寻求根治工程招投标领域存在问题的治标治本之策。为此,提出如下建议:

1、完善法规制度体系,创新监管机制。

一是构建统一的法律法规体系。对政府制定出台的招投标相关的法规、规章及文件等进行全面清理,理顺《招标投标法》与其它各法规、部门规章之间的关系,构建统一的招投标法律法规制度和体系。建设主管部门应尽快出台《招标投标法》实施细则,增强《招标投标法》的可操作性。

二是取消招标代理机构,设立专门从事招标监管工作的执行机构。针对目前招标代理机构的不规范行为,要严格其市场准入,实行政府资格管理和行业自律相结合,培育独立、客观、公正、规范的招标投标服务市场。特别是要下气力对于现行招标代理机构违规操作,违反职业道德规范的行为,视情节轻重给予相应处罚。

三是建立有效的制衡监管体系,落实招投标争议处理机制。当前要完善招投标运作机制,加强部门间交流合作,综合运用法律、经济和必要的行政手段,提高政府在招投标市场中的监督管理能力和服务水平。同时,强化对政府投资项目招投标全过程的监督执法,做好举报投诉的调查处理。

2、改革不适应项目管理模式发展创新的招投标管理规定。

一是加快投资体制改革步伐。在政府投资项目中,要通过吸引社会资本,并结合我国国情制定有利于积极推行EPC、PMC、BT、BOT、BOOT等国际上通行的工程承包管理模式的招投标规定。打破现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式,使建、管、用分开,规范和加强了政府投资项目管理。特别是在招投标市场中,要理顺投资人、监管者、业主、代建单位各方职责定位关系,明确代建单位的法律地位。

二是尽快研究制定工程总承包招投标管理办法,促进总承包市场的发育。要用法规形式要求凡政府投资项目和具备条件的重点项目,都必须进行施工图设计和工程承包一并进行招标,并明确要求实行工程总承包,特别要加强对业主肢解工程进行严格的政策规范。

三是调整完善相关规章制度,降低招投标交易成本。要在总结国内各省市和部门建设有形市场经验教训的基础上,进一步简化招投标程序,压缩精简申报资料、遵循市场规律有重点地指导企业报价,注重技术方案与经济报价的统一。同时要提倡各地结合实际情况,推行无标底招标制度,建立中标价评审制度,实行招投标工程的后评价制度等等。

3、建立长效机制,约束和规范市场各主体行为。

一是加强行业自律,推进诚信体系建设。建立健全工程建设市场信用体系,是规范招投标活动的治本之策之一。要进一步加强行业自律,推进招投标信用体系建设,更好的发挥诚信机制作用,逐步在行政许可、市场准入、招标投标、资质管理、工程担保与保险、表彰评优等工作中,积极利用已公布的诚信行为信息,依法对守信行为给予激励、支持和市场保障,对失信行为给予惩戒,逐步健全有效的诚信奖惩机制。

二是加快推行工程担保和保险制度。建立和推行工程担保和保险制度是规避、转移工程风险的重要手段。在政府投资项目招投标中强制推行工程担保和保险制度,有利于促使建设市场形成优胜劣汰的良性竞争机制,为业主选择合格的承包人创造条件。要在以往试点的基础上,制定出台相关的指导意见,引导工程担保和保险市场的健康发展。

三是加大对招投标违规事件的惩戒力度。对在招投标中各种违规、不良行为一经发现要严加惩处。情节严重的要对责任人给予司法调查,采取有效的行政与法律措施。严禁杜绝用单一经济处罚手段大事化小、小事化了的不良做法。

三、新时期工程项目管理模式创新发展的几点启示

当前我国建设工程项目管理模式已呈现出了既规范又多样化的发展态势。为了进一步推进和深化我国工程项目管理理论研究和实践应用,使项目管理生产力理论成果转化为项目生产力的实践经验。为此,今后项目管理模式创新发展应立足以下几个方面:

第一,项目管理模式创新要立足于在科学发展观指导下,推动我国建筑业整体水平从传统建筑业向现代建筑业的根本转变。与发达国家相比,我国建筑业的科技创新能力、技术装备水平、建筑工业化程度、操作工人业务素质等都还存在着一定差距,尤其是管理粗放,资源消耗大、安全生产事故等顽症,长期困扰着建筑业的发展,施工生产中传统的手工作业方式仍然大量存在,从传统建筑业向现代建筑业转型的道路依然漫长。要改变建筑业这种低效率、高消耗、粗放式发展的状况,就必须下大力气深入学习实践科学发展观,围绕现代建筑业的科技理念、人文理念、绿色理念,通过项目管理模式创新,不断破解在向现代建筑业跨越式发展进程中出现的新难题,不断巩固和提高建筑行业在国民经济发展的地位和作用。

第二,项目管理模式创新要立足于促进企业结构调整和业务转型,增强企业应对风险的能力。长期以来,纯粹的建筑施工企业一直处于整个产业价值链的弱势环节,完成的产值大、花费的成本高,收获的利润少。建筑业企业要通过项目管理模式创新,调整经营结构和经营战略,整合内部资源,突破单一的工程承包经营形态,进行业务调整和链上下游产业链条延伸,不断开拓业务经营新领域,重点向建筑配套产品、房地产、基础设施及其他关联产业方向发展,形成以建筑施工为主体的归核化多元经营格局,创造新型的资源配置模式、盈利模式和商业模式,改善利润结构,从低附加值区域不断向高利润区域转移,提高建筑企业的综合实力和抵御风险的能力。

第三,项目管理模式创新要立足于设计、采购、施工一体化管理,不断提升工程承包商的综合服务能力。在我国,由于受到传统的建筑施工管理体制的限制,在基本建设产业链上形成了多行业相互割裂的状态,造成设计、施工、采购供应三权鼎立、相互割裂,很不协调,其结果是增加管理成本、工期拖延、投资超额,合同纠纷增多。随着建设工程生产方式的深层次变革,工程总承包市场发育将逐渐成熟。今后项目业主都希望承包商能够为其提供更全面、更高效、更广泛的服务。这就要求承包商能够承担从项目建议书、可行性研究分析、工程设计、物资采购、施工组织到竣工投产全过程的总承包管理。因此,必须通过企业资质转换,改造和重组勘察、设计、施工企业的组织机构,以适应项目管理模式的创新发展,打造建筑企业的综合集成服务品牌优势。当前首先要下气力解决施工图位移和设计优化转向承包商的政策措施,真正形成设计、采购、施工、试运行一体化管理的组织形式和项目管理体系。

第四,项目管理创新要立足于国际高端市场管理,加速实施“走出去”战略,提高开拓国际工程承包的竞争能力。随着经济全球化的快速发展,工程发包市场正在朝着大型化、复杂化的方向发展,我国建筑业正面临着国际高端市场的挑战,项目业主,特别是世行项目愈来愈倾向于由一家大型承包商或承包商联合体来承担设计、采购和施工的全部责任。带资承包、项目融资将成为承接工程承包业务的关键因素。承包商的角色和作用也在发生变化,承包商不仅要成为服务的提供者,而且要成为项目的投资者和资本的运营者。因此,我们必须抓住机遇,在“大投资、大业主、大项目”中发展和创新项目管理模式,以适应国际工程承包领域的新趋向,消除劳动力成本优势丧失等走向国际市场的薄弱环节,增强在高端市场的拓展能力,进一步提高对外工程承包的附加价值,带动国内技术、机电设备、建筑材料和服务的出口,在更高层次上加速推进实施“走出去”战略。

第五,项目管理模式创新要立足于科技进步和管理创新,提高项目生产力水平。技术进步和管理创新是提高项目生产力水平的两个最基本的着力点。从企业角度来说,一是要把技术创新战略作为企业的领先战略,提高自主创新能力;二是要确保人才、资金等资源的投入;三是重视技术创新成果尽快转化为现实生产力。

从项目角度来说,一是积极应用建筑业十项新技术;二是要以信息技术和手段,建立网络化系统,促进工程项目管理深化升级;三是要加强工法的开发与创新,研发具有技术含量大、应用价值高的工法;四是要大力发展整体装配式结构技术,加大建筑部品部件产业化生产比重;五是要加大节能环保技术应用的力度,推广应用高性能、低能耗、可再生循环利用的新建筑材料;六要坚持实施节能减排和绿色施工,最大限度地节约资源和减少对环境负面影响的活动。对于管理创新而言,当前就是要着力提高项目生产力水平。项目生产力的基本特征是“低成本、高品质”,过去我们讲“优化组合、动态管理”主要着眼于管理手段和条件。今天提出“低成本、高品质”就是要借鉴国际项目管理的先进经验,以集约化管理增强效率,以精细化管理提高效益,以扁平化管理提高水平,以专业化管理(软件的使用),优化工程项目供应链网络体系,最终实现人、财、物资源共享的“高品质管理、低成本竞争”的建设目标。这里应该指出的是,面对我国一大批反映时代风貌,代表当今世界技术领先水平的标志性工程建设项目,无论是公共建筑,还是土木工程,都创造了工程项目管理的高品质。但是,仔细地分析,有多少高品质的工程项目而是以高成本为代价的。“高成本、高品质”这一违背项目生产力基本特征的现象,如何转变为“低成本、高品质”,这才是本次论坛最发人深省、最赋有价值的重大研讨课题。

第六,项目管理模式创新要在立足于国内现实条件的基础上,大力提倡和推进EPC、BOT、CM三大族及其延伸模式。从国际上基础设施建设发展趋势看,BOT、BT、PPP、PFI等已经逐步成为较大规模基础设施建设项目的工程建设管理模式和项目融资方式。现有的实践证明,采用BOT、BT、PPP、PFI等工程建设管理方式,不仅能够创新项目融资模式、项目管理模式和政府监管模式,而且通过强势政府与有实力的企业之间的强强联合、优势互补,能够实现投资效益和社会效益最大化。因此,研究和推广EPC、BOT、CM三大族及其延伸模式的成功经验,对加快基础设施建设,增强建筑企业整体实力、拓展业务发展空间、推动建筑业生产方式第二次变革具有重要的现实意义。

第七,项目管理模式创新要立足于以人为本,坚持项目经理职业化、国际化的发展方向。项目经理职业化是市场经济高度发达的产物,我国工程建设领域项目经理职业化是与国际惯例接轨的重要标志。未来建筑市场的竞争就是职业化水平的较量,项目经理的职业能力是项目管理模式能够创新发展先决条件。从目前我国建筑企业的人才基本层面上看,复合型、开拓型、外向型的项目管理人才的数量和能力的不足已越来越成为制约企业快速发展和实施“走出去”战略的主要因素。因此,要从业务培训机制、考核评价机制、成长激励机制、市场配置机制等方面完善项目经理职业化建设体系,以执业资格为基本条件,不断进行职业素养、职业道德、职业能力的培养,完善知识结构,增强决策能力、创新能力、开拓能力和现代复杂项目管理能力,大力提高项目经理的职业水平,努力建设一支懂政策、守法律、会管理、善经营、作风硬、技术精并熟悉设计、采购和掌握国际工程承包有关法规及FIDIC合同条件应用的复合型职业化、国际化项目经理队伍。为实现中国建筑业和工程项目管理跨越式的发展作出新的、更大的贡献。

(来源:中国建设报作者:中国建筑业协会工程项目管理委员会)

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